摘要:
拉丁美洲不僅幅員廣闊，自然資源豐富，消費能力與市場潛力充足，加上多年來推動區域內經濟整合有成，投資與貿易商機不容小覷。且拉美為我國最多邦交國所在區域，我國亦與多國簽有經貿協定，故成為我商可發展之潛力區域。近年在美中貿易衝突下，拉美區域尤以墨西哥和巴西為主，亦成為企業移轉與分散中國大陸供應鏈的地點之一。在區域整合趨勢與供應鏈變動下，拉丁美洲國家再次受到跨國企業的重視。隨後在 2020 年初起的新冠肺炎疫情衝擊下，全球經貿活動產生不小之變化，故本報告以數據分析加上訪談 30 家廠商之研究方法，試著整理臺商在拉美的發展情形以及擬劃出當前新局勢下我國在拉美的潛力商機與挑戰供國內產官學界參考。
近年拉美區域經濟整合運動風起雲湧，迄今為止已形成 4 個關稅同盟： 中美洲共同市場（CACM）、加勒比海共同體（CARICOM）、安地諾共同體（ANDEAN）、南方共同市場（MERCOSUR）；以及 4 個大型 FTA：《美墨加協定》（USMCA）、《美國－中美洲及多明尼加自貿協定》（CAFTA-DR）、太平洋聯盟（PA）、《跨太平洋夥伴全面進步協定》（CPTPP）。拉美豐富的區域經貿協定提供我商前往發展之良好基礎與商機。
而在主要拉美國家情勢上，本報告分成四大區塊進行討論。首先，墨西哥為拉美第二大經濟體，由於鄰近美國市場，且為 USMCA 的成員，又因墨西哥於 2018 年 6 月批准 CPTPP 等因素，多項關稅及配額優惠使墨西哥成為外資投資拉美之熱點。根據墨西哥 2019 至 2024 年國家發展計畫，墨國經濟發展目標包括：1. 強化生產力及提升有效率；2. 推動更具包容性金融體系； 3. 創造就業機會；4. 推動產業創新，提高產業價值鏈整合。墨西哥為我國在拉美地區最大的貿易夥伴，亦是臺商在拉美地區最主要投資地。第二，拉美現有 3 個 CPTPP 成員國為位於太平洋沿岸的墨西哥、秘魯與智利，後兩者雖簽屬 CPTPP，但迄今尚未完成國會批准程序，因此 CPTPP 尚未對其生效。智利為拉美第五大經濟體，近十年經濟發展在拉美地區中相對穩定，且採自由經濟的開放政策，其經濟自由度在拉美地區位居首位，擁有開放的金融體系，被視為拉美金流樞紐。智利亦積極對外洽簽 FTA，除 CPTPP 外，亦與美國、歐盟、中國大陸等 65 個經濟體簽署經貿協定。至於秘魯為拉美前六大經濟體之一，為拉美政經環境與匯率相對穩定之國家，對外貿易採開放態度，積極加入各區域整合組織，已與美國、歐盟、中國大陸等 60 個經濟體簽署經貿協定。
第三，以巴西、阿根廷等四國組成的南方共同市場（MERCOSUR）。巴西為拉美第一大經濟體，在 2000 年左右因經濟表現亮眼，而名列金磚四國（BRICS）之一。但 2012 年以後經濟表現逐漸下滑，2015 年至 2016 年巴西出現經濟危機，至今復甦步調緩慢。巴西近年積極推動工業 4.0 與貿易便捷化措施，致力於產業轉型，並改善投資環境。另一個南美大國阿根廷，近年經濟仍無法擺脫高通膨、貨幣重貶、經濟衰退、對 IMF 的沉重外債等經濟難題。2019 年因貨幣匯率持續貶值，而成為當年全球表現最差的貨幣之一。這些限制皆不利於外商前往阿根廷投資。至於巴拉圭為我國在南美唯一邦交國，與我國簽署的經濟合作協定（ECA）已於 2018 年 2 月 28 日生效。巴拉圭農業占 GDP 比重在拉美地區中相對較高，出口產品以農產品和牛肉為主。巴拉圭位於南美核心地帶，為連結南美其他國家的中樞要道，在國際貿易上具有地理優勢。
第四，我國邦交國與簽署 FTA/ECA 之國家。至 2020 年止，我國在拉美地區共有 9 個邦交國，分別為中美洲的尼加拉瓜、瓜地馬拉、宏都拉斯、貝里斯；加勒比海地區的聖文森、聖露西亞、聖克里斯多福及尼維斯、海地；以及南美洲的巴拉圭。其中，我國已和 7 個拉美國家簽署 FTA/ECA，分別為巴拿馬、尼加拉瓜、瓜地馬拉、宏都拉斯、薩爾瓦多、巴拉圭、貝里斯。除貝里斯甫於2020 年9 月簽署而尚待近期生效之外，其餘6 個國家的FTA/ECA 皆已生效。至於巴拿馬、薩爾瓦多雖已與我國斷交，但所簽署的 FTA/ECA 仍持續生效。
在我國與拉丁美洲整體經貿關係上，我國與拉美的雙邊貿易波動大，大致自 2019 年起對拉美逆差逐漸擴大。2020 年我國在拉美地區前五大貿易夥伴依序為墨西哥、巴西、智利、阿根廷、秘魯。在進口面上，我國自拉美地區進口大量農漁牧礦產品，前五大進口產品依序為：礦石、銅礦、穀類（如玉米）、鋼鐵、大豆。相關礦類產品占我自拉美進口的 37％，為我國自拉美進口最主要產品。例如自智利進口中高達 70％成為銅礦產品，自秘魯進口中高達 60％成為礦產（包括 38％的鐵礦、21％的鋅礦）。農產品上，自巴西進口中有 25％為玉米、20％為大豆，自阿根廷進口中高達 60％為玉米。咖啡亦為我自拉美地區進口主力，占我自哥倫比亞進口的四分之一。水產品上，主要為我國自宏都拉斯、尼加拉瓜、貝里斯進口大量蝦類產品。在畜牧產品上，主要為我國自巴拉圭、尼加拉瓜進口大量牛肉。
在出口面上，我國對拉美地區出口產品則以電機設備、機械與零件、塑膠製品、車輛零附件為主。不同於我國對其他拉美國家多出口塑膠製品、化學產品、汽機車/腳踏車零附件等，我國對墨西哥、巴西出口較高比重之電子電機類產品。此可能反映出我國科技廠對墨、巴兩國的投資實況，帶動自臺灣進口相關零附件，在墨國生產組裝後利用 USMCA 的關稅優惠，外銷至美國市場，或在巴西生產組裝後供應內需或出口至鄰近國家市場。部分國家如尼加拉瓜、海地因有我國紡織大廠在當地設廠，而對其出口較多紡紗原料（如合成纖維、針織品等），在當地製成成衣產品後，再外銷美國與拉美市場。在與拉美國家簽訂經貿協定現況上，至 2020 年止，我國已和 7 個拉美國家簽訂 FTA/ECA，除貝里斯外，其餘 6 國的 FTA/ECA 均已生效。綜觀其 FTA/ECA 成效，我國與拉美國家簽署 FTA/ECA 後，對於促進雙邊貿易的成果漸顯，雙邊貿易總額年均成長約 17.1％，其中尤以自拉美國家進口之效益最為顯著，年均成長高達 29.7％。在我國給予農漁牧產品輸臺免關稅優惠下，我國自拉美國家進口農漁畜產品金額顯著提升，例如尼加拉瓜與宏都拉斯的蝦類、瓜地馬拉的蔗糖、巴拉圭的牛肉。由於拉美邦交國多以農漁牧業為主要產業，與我國產業結構高度互補，因此受 FTA/ECA 簽署後對於擴大自我國進口該國農漁畜產品之效益明顯，而受到邦交國政府的高度重視。相較之下，我國對拉美 FTA/ECA 簽署國的出口效益較不明顯，年均成長僅 2.5％，且出口金額大致自 2018 年起開始下滑。雖然我國產品輸往各拉美 FTA/ECA 市場亦得適用零關稅優惠，但因這些國家內需市場規模有限、當地生產成本較高、貨物運輸至拉美市場成本居高不下等因素，迄今出口效益尚不顯著。
在臺商對拉美地區投資概況上，若單純從投審會公布數據觀察，拉美長期為我國對外投資第二大地；然深究之，這些投資多流入至加勒比海英國屬地（如英屬開曼群島、維京群島）、百慕達等避稅天堂。若排除上述避稅天堂後，東協實為我國對外投資第二大地，我對拉美的投資金額規模仍遠低於其他地區。如扣除前述對避稅天堂或對巴拿馬（服務業）之投資，臺商在拉美投資仍高度集中在墨西哥、巴西。整體而言，臺商對拉美的投資動機可分成以下三種模式：第一，以拉美作為最終內需市場，而前往當地設廠生產，再透過當地經濟整合網絡輸往其他拉美國家，以 MERCOSUR 為代表，或其他區域內重要的關稅同盟，例如 ANDEAN、CACM 等。第二，同樣在拉美投資設廠生產，透過區域經濟整合網絡或優惠措施輸往美、歐國家，以墨西哥為代表。墨西哥鄰近美國市場，且為 USMCA 成員，享有免關稅及配額優惠，使墨西哥城為美國與加拿大所需勞力密集型產品的最佳生產基地。第三，將拉美做為第三地投資的跳板，以加勒比海英國屬地等避稅天堂為代表。臺商將資金投入避稅天堂，以規避租稅或對外投資審查機制（特別是對中國大陸）。
在臺商參與全球供應鏈情形上，2018 年美中貿易衝突及 2020 年新冠肺炎疫情衝擊全球下，凸顯全球化下供應鏈過度集中的脆弱性，部分供應鏈陷入「斷鏈」危機。全球供應鏈自此逐漸朝推動去中心化、區域化、短鏈化等方向邁進。由於臺商在許多產業供應鏈上居於關鍵位置，早在美中衝突之前，部分臺商為分散投資與生產風險，已實施投資分散化策略，在不同地區投資布局，以減緩對中國大陸市場的依賴。2020 年新冠肺炎疫情更是加速此等趨勢，部份外銷導向且較有能力遷廠的臺商已陸續將產線撤離中國大陸，並前往東南亞、印度、東歐、墨西哥等生產成本較低的國家，或調整中國大陸及海外地區的產能比重，以建立備援基地。
臺商在拉美參與全球供應鏈上，臺商早在 1990 年代初期即進入拉美市場，雖然拉美占有位居連結美國市場的地利之便，然在面對中國大陸於 2001 年加入 WTO 後取得各國最惠國待遇（MFN）優惠下，出口競爭力逐年上升；又因亞洲經濟體如越南、泰國等快速崛起，發展出口貿易等因素，使拉美國家參與全球供應鏈的程度遠不及亞洲開發中國家。目前，多數拉美國家主要著眼於當地天然資源的農漁畜供應鏈，墨西哥有較多的電子電機、汽車、航太產業之供應鏈，尼加拉瓜等參與紡織成衣產業供應鏈。值得注意的是，美中貿易衝突與新冠肺炎疫情並未造成臺灣對拉美國家的投資大幅成長，雖然供應鏈區域化及短鏈化為當前趨勢，但廠商選擇投資設廠地點仍需配合客戶要求與考量當地整體生產條件，評估拉美國家因基礎建設、產業基礎、勞工條件等因素，可能限制拉美國家參與全球供應鏈的程度。因此，短期而言，臺商仍以亞洲地區投資設廠為優先目標。以三大產業供應鏈分析臺商參與拉美與全球供應鏈之情形。首先，在紡織成衣與製鞋產業上，我國紡織成衣產業仍以歐美市場為最終銷售目標，因此配合客戶要求與供應鏈移動及分散風險趨勢，在全球各地設立生產基地。在拉美投資設廠屬於全球供應鏈的一部分，可就近供應北美或歐洲市場。目前臺商在拉美較重要之紡織成衣廠包括：南緯於墨西哥設廠，負責紡織、成衣及行銷通路；如興於尼加拉瓜設產生產牛仔褲；宏遠在海地設有成衣廠等。
在消費性電子產業上，我國電子大廠多為國際品牌委託代工廠，服務美國、歐洲、日本等品牌。配合品牌商之要求，1990 年代主要在墨西哥投資設廠，以因應 NAFTA 而進入北美市場，因而吸引臺灣供應商陸續前往，在當地已形成較完整的產業聚落與供應鏈。美中貿易衝突雖然導致供應鏈朝分散化、區域化及短鏈化方向發展，確實吸引臺商重燃對墨、巴兩國的投資興趣；然因新冠肺炎疫情爆發，拉美疫情嚴峻，迄今尚未出現較大型之新增電子產業投資案件。
在汽機車與零配件產業上，臺商在拉美設立汽機車零配件廠，主要為 1990 年代配合美系、日系車廠在墨西哥設立車廠，而追隨至當地設廠，或為其供應商，而成為其全球供應鏈的一環。與前述紡織成衣或電子產業不同，在墨西哥以外之拉美投資設廠的汽機車零配件廠商因多屬小型規模，並非大型車廠的供應商或委託代工廠，遂非汽車全球供應鏈中之一環。值得注意的是，近年我國自行車亦逐漸出口拉美市場，尤其 2020 年疫情後更出現電動自行車出口的空前盛況。
我商在拉美市場發展的整體輪廓，綜合訪談廠商回覆，主要可分為四大類：製造業、進出口貿易、農漁業、服務業。臺商在當地設廠之製造業主要考量優點為拉美市場勞動力充沛、工資低廉、原物料豐富、6 億人口市場廣大與區域和各國有數項 FTA 優惠。我國在拉美投資製造業廠商主要集中於紡織成衣、汽機車與電子零件、機械零件、電機設備等勞力密集產業。但考量拉美當地供應鏈未若亞洲等地完整、設廠成本較中國大陸與東南亞等地高、以及語言文化等因素，我商前往拉美設廠為數尚不多。
而進出口貿易則為臺商目前拓展拉美市場最常見模式，臺商主要透過在中國大陸、臺灣或東南亞等地設廠生產之方式，再出口至拉美販售，或純粹從事進出口貿易代理商。另一方面，我國自拉美進口當地農畜與漁產品亦是眾多廠商從事的重要業務，尤其近年我國陸續與邦交國或前邦交國簽署 FTA 或 ECA，自這些國家進口產品遂因享有零關稅或低關稅，在國內市場極具價格競爭力。
此外，由於拉美當地農漁天然資源豐富，部分國家如巴拉圭與臺灣氣候類似，有利耕種農作物。再者，早年在雙邊邦交良好關係下，國合會農耕隊即進駐當地協助發展農漁業，就此打下基礎。目前臺商在拉美地區投資農業主要產品包括：咖啡、蘭花、酪梨、飼料（大豆）、水稻等。此外，亦積極參與水產養殖與遠洋漁業。
最後，拉美作為一潛力市場，近年消費能力崛起，服務業潛力龐大，亦吸引臺商前往布局，而部分廠商早些年即前往當地發展餐飲業等。在臺商於拉美從事服務業的廠商中，部分提及基於我國與當地雙邊邦交或長期往來關係，才得以進而承接標案。臺商也有基於外交任務，拓展我國與邦交國友誼與往來，而前往拉美邦交國投資者。另外亦有較小規模的商務旅館、餐廳等行業。近年，我國陸續有青年前往當地創業，也是基於看好拉美市場與人口發展潛力。這些青年販售珍奶、雞排，其結合臺灣文化、創意與數位經濟之模式，成為臺灣新生代在拉美投資創業的生力軍。
透過資料分析以及訪談廠商，本報告整理出在新冠疫情下，未來我商拓展拉美市場的可能商機。包括：1.利用拉美國家參與全球供應鏈下之新興商機；2.拉美內部與外部之經貿協定可有效延伸市場；3.拉美內需市場與消費能力逐漸成長；4.新冠疫情後之數位經濟、健康民生與居家辦公商機；5.政府採購與大型標案等新興商機逐漸出現；6.電子商務、外送服務等新型態服務業興起。
此外，本報告進一步整理我國與拉美國家簽訂 FTA/ECA 之效益與機會後發現，在我國簽署 FTA/ECA 拉美國家中，以出口瓜地馬拉與宏都拉斯成效最為明顯，出口化學產品、礦物燃料、塑膠製品、機械與零件與車輛零附件等受益最大。整體而言，在我國與拉美六國簽署且生效 FTA/ECA 後，我國對六國出口整體金額微幅成長，出口金額年均成長率僅 2.5％。而在出口面，已簽署 FTA/ECA 拉美國家中，我國進口皆呈成長趨勢，尼加拉瓜、宏都拉斯、瓜地馬拉、巴拉圭成效明顯，以進口農漁產品、糖及咖啡等受益最大，我國自六國進口金額年均成長率高達 29.7%。
簡言之，在我國與拉美簽訂 FTA/ECA 下，目前我商進口的效益大於出口。而主要原因包括：拉美與我國簽有 FTA/ECA 國家市場較小，非臺商主力市場以及我國出口電子與資通訊產品已享有零關稅，未受惠於 FTA/ECA 效益等。再者，考量成本與不易性我國製造業到拉美邦交國設廠者較少，也無法享有 FTA/ECA 的效益。且當前臺商因應全球局勢多已積極擴展全球布局，靈活調度各地產能，在以成本為首要考量下，不會非得在拉美設廠不可。但我國利用 FTA/ECA 自拉美國家進口之商機可期，而出口面亦可趁疫情後抓緊自行車或健身器材等我國出口簽有 FTA/ECA 可免關稅之新商機。
最後，綜合本報告的數據整理以及廠商建言，分別就政府與企業提出數 項建議如下。建議政府機關應：1. 政府應提供疫情後拉美國家市場商機資訊，及培養熟悉拉美文化及當地語言人才；2. 政府應選擇適合產業鼓勵企業至拉美投資布局，及協助臺商在拉美處理金流與物流問題；3. 政府應積極鼓勵臺灣金融機構前往拉美設點，以協助拉美臺商獲得資金協助與保障；4.積極擴展與拉美其他國家簽署 FTA/ECA 之可能性並重新檢視現有 FTA/ECA 對廠商之實際效益；5.維持與前邦交國經貿關係，如多明尼加、薩爾瓦多與巴拿馬等。而就企業提出整體建議為：1.注意各國風土民情與法規、文化差異；聘用熟悉拉美文化及當地語言人才；2.尋找可信賴的當地合作夥伴拓展當地市場。
此外亦針對臺商在拉美經營四大類別各自提出建議與商機。就製造業來說，建議欲前往拉美市場布局的臺商，應前往政治、匯率與法規較穩定之國家，或是擁有較多經貿協定的國家，如智利、哥倫比亞、墨西哥等，透過關稅優惠再外銷他國。亦可強化利用我國在拉美地區已簽署之 FTA/ECA，利用零關稅優勢進駐當地市場。至於已在拉美當地設廠之廠商可在地深耕，深化轉型產業。而我國從事少量多樣客製化產品或是有技術門檻之廠商可考慮前往，在當地較有競爭力，可在臺灣進行技術成份較重之生產再送至當地組裝。
而從事進出口貿易之廠商，建議可選擇與臺灣簽有 FTA/ECA 國家，以關稅優惠銷售當地內需市場。若有在中國大陸設廠之臺商，則可透過當地工廠出口至與中國大陸簽有 FTA 的國家，例如智利、秘魯、哥斯大黎加等。疫情的社交距離與 WFH 等措施，已大幅改變民眾的生活與工作型態，電商平台、外送服務、線上交易等逐漸興起。支撐此類新型態模式的數位科技產品將成為未來產業發展重點，例如視訊軟體設備、雲端伺服器等。且居家休閒型態亦將成為新潮流，例如健身器材、自行車等將成未來潛力商品。廠商可以趁此利用 FTA/ECA 等搶搭疫情商機。
農漁業廠商建議可配合政府的政策，選擇在友邦國家投資布局，進而利用與臺灣簽署之 FTA/ECA，將產品回銷臺灣。此外，也可配合我農耕隊或農業技術，尋找當地具潛力的農產品予以研發或進行商業化的可能，或結合國內資金或創投，發展生技產業。再者，當地對於農業機具、肥料、種苗、灌溉或灑水系統、包裝機械與器材等市場需求龐大，再加上智慧型農業等趨勢漸起，都是值得關注的重要商機。
服務業廠商建議若要參與拉美市場投標，應尋找當地優良廠商配合，或努力累積國際履約資歷及培養熟諳國際招標作業的專業人才。同時，前往與我國關係良好國家或邦交國如尼加拉瓜、海地等，較易符合投標資格，且當地有駐處可提供後續協助。另一方面，若想自行創業，臺灣多元的飲食文化對拉美市場而言具有一定程度的吸引力，可以透過連鎖加盟或新創促銷方式，在當地展店。但要注意的是每個國家對陌生食物的接受度不同，如尼加拉瓜就較習慣傳統食物對外來新口味接受度較低，哥倫比亞與智利相對接受度較高。疫情後亦促成外送商機的興起，當地外送不僅有送食物、貨物的部分也有參與。我商亦可搶搭這波商機。