摘要:
政策建言
背 景 分 析
5月24日，美國眾議院終於以237票對197票，通過給予中共永久正常貿易關係法案（PNTR）。反對與贊成陣營在此之前已歷經數月激烈的攻防戰。進攻這一方面，克林頓及其幕僚小組斥資所發動的攻勢，由其密度與廣度，充份展現其勢在必得的決心；防守這一方面，乃以勞工、人權團體為首，由於擔心喪失籌碼，及全球化疑慮，也強硬地進行全面遊說並以選票威脅。PNTR遂由原來低層次的單純「關稅」問題提升到宗教、人權、國家安全、「中國威脅論」Vs.「和平演變」等經濟、國防安全、外交、國際戰略、價值觀等高層次問題之爭辯；也全面性地勾起美國從自由派到保守派光譜上，各種意見領袖懷著各種錯綜複雜中國情結展開熱烈爭辯。冷戰結束，蘇聯解體，美國頓失「假想敵」。而從此番爭辯與政治角力中，美國的中國政策研究漸成顯學。此番PNTR角力賽，儼然已為未來美「中」關係將白熱化奏下「首部曲」。
由於克林頓光環褪色，諸多外交政策不順，其盡全力衝刺中國政策，以遺下最後政績。故抱持勢在必得決心。回顧其戰略：自3月初起，將區區是否給予中共PNTR之關稅議題提升到國家安全層次，正如同在1993年克林頓推動NAFTA時，將反對者描繪成保護主義與孤立主義者之戰略如出一轍。其次，打出「特洛伊木馬」（和平演變牌）及「陳水扁牌」。最後關鍵階段，在中共與歐盟之WTO談判協議達成之發酵壓力下，Levin-Bereuter要求成立專門監督中共的人權、法治、經貿之「特別委員會」之平行立法，更發揮了關鍵性效果。商業利益躲在神聖的「特洛伊木馬」之崇高正義之後，PNTR終於順利過關。此期間亦可看出克林頓「建設性交往」理念與「親中情結」，隨著其推動PNTR之熱衷而與日增強。
具 體 問 題
政 經 意 涵 與 因 應 對 策
1.對未來美國11月大選之新政府與國會之中國政策將有何影響？勞工團體既曾以選票威脅，是否對大選產生何種影響？
民主黨的票源在工會反對力量較強的地區將受影響。反對力量中，以下列團體最強烈：AFL-CIO、International Brotherhood of Teamsters、United States Workers of America (USWA)、United Auto Workers。若干民主黨現任議員如科羅拉多州、加州、俄亥俄州、堪薩斯州、印第安那州等州之議員，是否有可能遭到反對力量之報復，頗值得觀察。畢竟選民最關心的應是切身福利、教育、醫療及社會保險等議題。時間或議題能否淡化報復效果仍有待觀察。但民主黨奪回眾院多數地位的可能性已降低。由於小布希也強烈支持PNTR，共和黨支持PNTR之票數也遠多於預期，因此勞工等反對力量，並不一定會將支持轉向共和黨，反而像Buchanan或Ralph Nader之第三勢力之受支持程度有可能轉強。總之，工會反對力量將對未來新政府中國政策之制定產生一定的複雜度。
2.Levin-Bereuter平行立法將能發揮何種效果？是「紙老虎」或愈易引爆中美紛爭之白熱化？
中共加入WTO仍需至少半年的時間，尚須經過「完成與所餘五國之雙邊協議」、「召開工作小組會議」、「完成工作小組報告與入會協議書」、「向WTO總理事會提出」、「多邊磋商」及「總理事會審查，共識決通過或三分之二多數通過」等步驟。 其中，在多邊諮商階段時，所有在雙邊協議中語焉不詳的部份均得以再釐清。此時若國會已通過而授予總統PNTR的權力，USTR手中握有此利器，自然能增強對中共的施壓。評估中共可能傾向採選擇性接受或模糊性接受的態度來因應Levin但書。由於中共也需依賴美國市場作為其出口持續成長之支柱（見附錄二），既然PNTR已名目通過，中共掙回「面子」，故可能傾向以選擇性接受或模糊性接受的障眼法下過關。對於未來之糾紛，共產黨多的是「陽奉陰違」等技倆，至少也可以祭出「民族主義牌」等。再者，Levin修正案，並未有約束力，亦即除非Levin Commission可迫使國會表決是否強制性採用其建議，否則也將只是「紙老虎」，如何運用此籌碼，端視新任美國總統之權衡決定。
3.資訊革命能否圓滿達成「和平演變」神聖任務？美國衛道人士以打開中國市場（加深其倚賴）、打開中國網路（資訊透明化）為崇高之「特洛伊木馬」之期盼，能否實現？
美國信心滿滿認為其所帶動領先的全球資訊革命，電信資訊、數位潮、傳播網際網路、電子商務之合成（Synergy）趨勢，無疆界市場，無國界資訊將恰如數位神經系統瞬間傳達，民眾網路形成，意識型態將多元化，也預估中共媒體宣傳掌控將愈不容易並期盼西方的「特洛伊木馬」終將衝擊中共威權體制。茍能實現，需20年或50年？有待政經學者之進一步研究。
2000年元月26日中共相繼祭出若干嚴控網際網路的政策出籠，對內，一方面固然是中共內部各部門爭奪地盤角力之爭與中共害怕「筆桿子」之統治失控，遂轉向保守，但另一方面，對外，卻顯露中共似有違背WTO自由化趨勢之嫌。雖然為了加入PNTR中共態度在三月時又改弦更張。未來也不排除再度幡然改變或陽奉陰違。要言之，中共絕對不會放棄其對網際網路與媒體宣傳之控制權。
網際網路與高科技之浪潮的確正在威脅中共對資訊新聞的封鎖和壟斷，中共目前以防火長城（the Great Firewall）與網路警察作為因應，去堵住人民與外面訊息世界的自由流通。最近中共新成立的保密局；國務院新聞辦公室成立了網絡宣傳管理局；制定新法規嚴控網路記者；禁止國內網站擅自發布新聞，並設法搜索各網站的重要訊息傳播，以防止「有害」訊息和思想文化之蔓延。可預期一旦危及其共黨對媒體有效控制權時，不論中共保守或改革派均將合力共同抵抗洋人之和平演變。目前，美商高科技與金融保險服務業對大陸市場夢甜方酣之際，尚無暇去設想未來將因中共「法令模糊」、「朝令夕改」必然產生的一番糾葛。
又中共儘管因加入WTO客觀環境必須迫使他去除「關稅障礙」（TB）與配額許可證等「非關稅障礙」（NTB），但實際上，中共由於民族情結與共黨集體領導體制本質所形成的一種「官僚障礙」（Bureaucratic Barrier）實與夙負盛名的日本的「無形障礙」，有過之而無不及。1980年代中期，美國人對於攻入日本市場，挫傷連連之慘敗經驗，未來能否提供教訓，仍有待觀察。從中外合資訴訟案件數的不斷增加，從獨資占三資企業之比重增加，從撤資案件數的增加等統計數字，均不難揣知隱藏在「處女市場」誘惑背後之「官僚障礙」之無形障礙，並非容易突破。
4.過去克林頓一再呼籲要將中共之經貿與政軍脫鉤（Delink），然此次PNTR之通過所附帶之平行立法，卻又將經貿與政軍關係重新再鉤上（Relink），美「中」關係之複雜性有增無減？
未來「中」美間經貿之爭執將多訴諸WTO國際性組織爭端解決機制（Dispute Settlement Body）之規範與仲裁，由雙邊走向多邊。「中」美經貿關係左右搖擺幅度可能趨小，穩定性趨高。抑或相反？過去克林頓一再呼籲要將中共之經貿與政軍脫鉤（Delink），如今看來，中共加入WTO，美國國會不必再年度一審中共的NTR（1998年前稱MFN），按理應可作到經貿與政軍脫鉤（Delink）。然此次PNTR之通過所附帶之平行立法，卻又將經貿與政軍關係重新再鉤上（Relink）。「中」美關係天秤上之籌碼參數愈趨糾葛複雜。
未來，美國行政部門、國會、利益團體之親「中」或反「中」力量將因美國政經環境變化而互有消長，極具動態變化。親「中」方面將以農業界、企業界，尤其是金融高科技產業方面等「新經濟」（new economy）勢力為代表。反「中」方面以勞工團體等「舊經濟」（old economy）、環保團體、及人權份子為代表。行政部門與兩黨之國會議員政治生態均將影響美國之中國政策變化。
5.台灣之「民主牌」籌碼加重，在PNTR表決前，克林頓大打「陳水扁牌」，台灣增加曝光機會，表決後是否有任何後遺症，促使克林頓採取任何抵銷或「減碼」措施？
台灣大選結果被西方譽為中國人數千年和平政權轉移之民主典範，台灣之「民主牌」籌碼加重，此對美國之衡量天秤上產生何種影響？在表決前，克林頓大打「陳水扁牌」，再度為台灣「民主牌」增加曝光機會，表決後是否有任何後遺症，促使克林頓採取任何抵銷或「減碼」措施？
有若干敏感的觀察家則認為，克林頓在推動PNTR過程中，其親中情節與日俱增。為達目的，不擇手段，是其固有作風。因而，事前打出「陳水扁牌」，事後則將台灣列入危害美國情報安全之名單之一，以作為「沖銷」或「減碼」。事前事後之搭配行為是否有一定關聯性，值得研究。司法部長雷諾在致聯邦調查局與中央情報局的機密備忘錄中，把13個國家列為「對美國情報安全有威脅」，而台灣竟然與「俄羅斯、中共、古巴、北韓、南斯拉夫、波士尼亞、敘利亞、越南、蘇丹」等齊名，報告中指出這些國家藉恐怖主義、間諜活動、武器擴散、經濟間諜、洗腦宣傳等手段，威脅美國情報安全。
6.江澤民是否可能對歐美打出「以市場換取技術」策略後，繼而進一步要求「以市場換保證（停止對台軍售，對台施壓一個中國）」？
克林頓自信有能力招降江澤民，也想盡辦法暗助他心中潛在強權的所謂「改革派」，也樂觀預期西方民主自由理念終將隨著西方資本主義之飄送而播種在東方的土地上。另一方面，江澤民對內除了更臻於嫻熟於平衡軍方等保守派與改革派左右兩邊籌碼之際，平添了自身無上權威；對外，更增添自身能漸與歐美先進國家領袖對談如流之信心。此對外信心源自於其對內政治強權與經濟成長（加入WTO後）之美景預期，「以市場換取技術」之策略，是否有可能再提升至「以市場換保證（停止對台軍售，對台施壓一個中國）」？值得進一步觀察。
7.中共此番推動PNTR在美國華府之遊說及其人際網絡，是否因其經驗日漸成熟，未來在諸多三角議題上，影響力是否日增而對我產生威脅？
中共此番推動PNTR不遺餘力，其在美國企業界、國會議員、遊說公關公司之間經由此次運作成功之經驗，並結合其市場開放之商業利益，是否有可能增加其在美國國會對「中」、對台政策制定之影響力？中共此次在美國華府之如何遊說及其人脈，有待我方外交部或國安會進一步深入研究。又美國諸多智庫之「中國專家」之研究與態度傾向變化，我方亦應有系統整理相關資料庫，並密切觀察。
8.PNTR通過，加速兩岸加入WTO的進程，對未來美「中」台三角經濟關係有何影響？
在全球化與資訊革命浪潮衝擊經濟國界的大趨勢下，PNTR通過，加速兩岸加入WTO的進程，未來美「中」台三角經濟關係是否將加速整合，互賴加深，對兩岸政經關係有何影響？此方面，可參見政府有關WTO之委託研究，可謂已汗牛充棟，本研究不在此贅述。唯兩岸加入WTO後，台商優惠反而消失。我方高科技產業，有逐漸倚賴大陸之趨勢，而政府相關政策尚猶豫不定，欠缺全盤前瞻性的規劃，亟須加緊研究並擬出對策。