摘要:
一、研究緣起
資訊科技的不斷演進，帶動產業生產與服務模式進化，其中在製造部分已經發展到數位化、智慧化製造階段，以快速反應或預測市場需求。不但各國政府大力發展，我國也陸續推出相應的政策，協助產業升級轉型，包括「生產力 4.0 發展方案」、「數位國家・創新經濟發展方案」、「國家科學技術發展計畫」、「臺灣 AI 行動計畫（2018-2021）」等數位化或數位轉型有關的方案或計畫，加速產業鏈朝數位化及智慧化發展，以建構完善的產業生態體系，優化產業結構與提升產業競爭力。一向被視為傳統產業的石化產業，也已經開始進行數位化轉型，惟石化產業數位化的轉型過程，除了對整體石化產業結構有所影響外，也可能因數位化採取不同的策略，以致影響供應鏈中不同產銷階段的競爭型態，並可能形成新的競爭議題，因而本研究從產業經濟學基本理論出發，著手探討目前石化產業的數位化運作現況、數位化轉型對石化產業競爭趨勢可能的轉變，以及可能衍生的競爭議題，以作為主管機關政策擬定及執法因應的參考。
二、研究方法及過程
本研究分為量化分析與質化分析兩方面進行。
（一）量化分析
1.次級資料統計分析法
主要運用經濟部調查報告以及各項國內外有關石化產業的統計資料（例如財務報告、年報或企業社會責任報告），加以分析歸納，以便進一步瞭解國內外石化產業概況，初步瞭解石化產業整體結構、集中度等數值分析。
2.計量分析法
於SCP理論分析中，除了以集中度等相關指標進行衡量以外，亦透過建立計量模式估算市場結構、行為與績效間的關係，研究中藉由建立模型並以隨機邊界分析法，研析石化產業數位轉型的競爭影響。
（二）質化分析
1.文獻蒐集與彙整
本計畫蒐集、彙整國內外學術機關、政府機構或國際機構發布的執行報告、相關文獻、書籍、學術論文、期刊、報章雜誌與網路資源等，有關石化業與數位化的文獻，包括數位創新、大數據、演算法、水平限制競爭、垂直限制競爭、不公平競爭與數位化的相關議題。
2.深度訪談
為瞭解國內石化產業數位化的情況、對AI發展方向與技術的需求、上中下游參與者在產業價值鏈中，透過數位化合作與競爭的策略等，因此針對已經數位化的石化產業上、中、下游廠商，以及協助廠商進行數位轉型的專家學者訪談，以掌握完整的產業數位化生態及產業競爭態勢，俾評估及掌握可能涉及的產業競爭行為，供主管機關參考。
3.專家座談
透過與石化產業專家、公平交易法專家學者的座談，以瞭解石化產業數位化可能衍生的公平交易法行為類型，以強化本研究內容及相關政策建議的正確性，供主管機關參考。
三、重要發現
本研究主要發現彙整如下：
1.數位轉型可能改變產業的競爭結構
數位化的發展有多重層次，從低階的數據電子化到高階的數位再造，雖然在產業的演進速度不一，不過已經帶來全球對數位化的關注。未來全球60%的GDP 有可能來自於數位轉型的成果，產業應加速數位轉型以提升產業國際競爭力。不過，隨著數位轉型可能廣泛的破壞既有的商業模式，改變傳統市場的進入障礙，而重新產生新的贏家和輸家。就文獻來看，產業數位化不但可能改變產業的競爭型態或結構，也可能對國際競爭或產業分工產生影響，至於驅動石化業數位化的因素多來自成本、公共安全與環境法規等面向的考量，尤其在價格競爭激烈的時代，透過收集、儲存、分析和連接龐大的數據量，可以提供決策者對業務及投資計劃的判斷能力，使得營運更有效率。
就目前國際上已經朝向數位轉型的石化業案例來看，石化業數位化的方向多朝人工智慧工廠、區塊鏈、機器人、3D列印、數據湖、數位行銷管理等發展，對國內石化業者而言，則主要將人工智慧或大數據技術應用於公共安全、環境品質監測及能源管理等項目。
2.國內石化產業中之企業效率程度影響績效
就石化產業的市場結構、廠商行為與經營績效間之研析方面，傳統結構-行為-績效理論認為產業績效受買方和賣方行為引導，而買方和賣方行為又決定於市場結構，市場集中度與競爭程度成反比，原因在於市場越集中讓企業有勾結的動機及可能，也就能獲致較佳績效。惟經實證研究發現，廠商績效與其效率成正比，較符合效率結構假說，亦即廠商獲利與市場結構間的正向關係歸因於效率更高的廠商在市場占有率中獲得的收益，更高的利潤被認為可以形成更有效率的廠商，而非因為市場集中的型態而使企業有較高的績效，同時研發費用可促進廠商的經營效率，惟當前可能因石化產業之相關廠商導入人工智慧與大數據尚處初期階段，相關成果還未顯現，以及石化業受原料成本影響較高，投入人工智慧與大數據所能帶來的效率改善程度有限，故大體上未對企業效率與市場競爭產生影響。然而，因人工智慧與大數據技術之投入也間接代表著和研究發展有所關連，仍不能忽略企業在此一領域發展能對效率提升帶來之潛在益處。
3.產業數位化可能產生新型態數位勾結
數位轉型主要應用創新、大數據或演算法等方面的技術，尤以大數據、演算法等可能衍生相關競爭議題討論最多。尤其數位經濟時代，大數據與演算法等數位科技工具可能帶來新型態的數位勾結，使得數位化對市場競爭的影響變得更不容易判斷，其中仍須視演算法的設計、功能、科技發展程度，以及演算法介入勾結決策的程度而定，並要思考意圖與協議證據之找尋與反競爭責任的可能歸屬。根據Ezrachi ＆Stucke的分類，若演算法扮演「信使」角色，則勾結之形成與規劃仍係由人類為之，故協議、合意與意圖等涉及人類主觀思想的法律概念仍可應用；若競爭者間就相同或類似演算法或數據集之使用，使演算法扮演類似「輪軸」角色，則除了考慮演算法的運算機制是否在於扭曲市場競爭外，亦應考量競爭者間有無採用相同或類似演算法或數據集的認知與共識，依個案情形不同，而分別有「當然違法」與「合理原則」的可能；若產業全體就類似演算機制普遍使用，導致事業間在全無溝通的前提下，不約而同地提高價格，或就交易條件為不利於消費者之變更，形成「可預測的代理人」 式「緘默勾結」。Ezrachi ＆Stucke認為，若事業明知其採用的演算法與競爭者類似，且將導致競爭受到減損，或其發生不違背其本意，則仍有機會受競爭法規範；對於科技含量最高的數位之眼（或Descamps, Klein ＆ Shier（2021）所指的自主演算法勾結），由於演算法係自動、自主地與他事業或其演算法勾結，此時並不存在人類間的協議或合意，事業將在毫不知情的情況下，與其競爭者形成緘默勾結。就現行的競爭法思維下，欠缺協議、合意與反競爭意圖的緘默勾結並不違法，惟或可觀察限制競爭之運算結果是否為演算法最初之設計目的，或為演算法設計者或使用者所能預見，作為評估責任歸屬的依據。
4.石化產業目前尚無水平限制競爭疑慮惟仍應警戒
數位化主要目的在於跟隨產業發展趨勢，維持或提升競爭力，雖然國內石化產業的數位化程度高於製造業的平均水準，惟各石化業數位轉型的重點不同，且多數仍認為公司沒有數位轉型的需要，可見數位轉型在石化產業仍尚未普遍。就本研究對已進行數位化的石化業者訪談結果來看，發現在數位化主要倚賴大數據、演算法、自主學習、人工智慧等尖端技術的綜合運用，特別是公共安全、環境監測與能源管理，在技術創新或經營模式創新方面則相對為少，因此，本研究進一步從與大數據、演算法有關的數位化發展，可能衍生的競爭議題加以探討。
從訪談結果發現多數廠商主要從國外期刊雜誌得知同業之設備、產能等相關資訊，部分廠商反映目前並無資訊交換或建置同一數據集之可能，資訊分享僅限於所屬的集團內部，且僅涉及技術之分享與成果展示，並未與同業有所交流，亦不及於價格、庫存與產能等重要銷售數據，故我國石化業者間目前應無交流價格、庫存與產量等敏感商業資訊，短期內尚無以數據收集作為勾結輪軸之疑慮。惟隨著業者對大數據與演算法等數位科技的應用進一步熟稔，未來或可能出現同業間數據交流或建構共同數據集，而有勾結之可能，主管機關仍應加以警戒。
5.偵辦聯合行為數位勾結之解方
為克服演算法產生勾結行為的舉證困境，若演算法係扮演「信使」或「輪軸」角色，則短期內可採舉證責任倒置方式，要求涉案之事業證明其並無意思聯絡或協議、合意作為權宜之計，然競爭主管機關長期仍應儘速建立對演算法與數位勾結的全面瞭解，以免涉案事業因舉證責任轉換而過度承受訴訟上之不利。若演算法所扮演的角色為「可預測的代理人」或「數位之眼」，則可從反競爭意圖的角度出發，解構其演算法的運算邏輯是否在於限制競爭，或找尋其他可證明事業具有反競爭意圖或「獎懲機制」的證據，如事業內部之郵件往來或文書紀錄，證明演算法的設計目的在於限制競爭，或事業就「演算法之自主運作或學習，將產生勾結或限制競爭之結果」有所認知，或形成具有關鍵重要性獎懲機制等方式處理。
6.克服欠缺協議、合意與意思聯絡等主觀要素的可能作法
演算法的廣泛應用，已使緘默勾結從寡占市場拓展至非寡占市場也可能出現，惟因數位化促進的緘默勾結，使得事業間共識與意思聯絡的證據欠缺，並透過其自動化作成最適的競爭決策，進一步促進緘默勾結的隱密性，也使主管機關執法所需的事業間之協議、合意或意思聯絡證明的主觀要件難以取得，目前可能的作法，包括（1）從結果導向以促進勾結的角度出發；（2）在「可預測的代理人」的情況下酌為應用公平法第25條有關顯失公平的規定；（3）尋找設計演算法的目的或動機，並且解析演算法之程式碼，以瞭解其運算邏輯、目標、活動範圍、有無獎懲機制，以及勾結是否是自然產生的結果；（4）併用事前要求事業提供演算法的相關資訊與事後以調查權要求事業揭露其演算法的相關資訊，以確定演算法是否導致市場過度透明或勾結；（5）靜態與動態檢測法視需要搭配使用；（6）數位化執法，以提升執法效率與成效；（7）區分演算法勾結的發生階段，以判斷人類在數位勾結中所扮演的角色；（8）掌握事實認定的基準點；（9）限制演算法的速度不一定可完全改善勾結問題。
7.石化業中衛體系若違反垂直限制競爭仍可適用公平法
我國石化產業多以石化原料供應事業為中心廠，提供下游衛星廠加工製成最終產品，形成中衛體系，上下游間具有合作關係，與垂直整合具有相類功能，彼此間具有經濟利害關係上之一體性。由於中衛體系係由垂直關係之事業組成，且其訂價能力、提升市場進入障礙與壓迫競爭者之能力可能優於其他非中衛體系之事業，自然可能引起公平法之注意。就結合之管制而言，中衛制度與一般事業並無不同，其垂直整合如符合第11條規定之要件、且無第12條規定之情形，即應向公平會申報，否則即與公平法有違。
就垂直交易限制而言，若石化業中心廠為了確保銷售數量，可能要求下游衛星廠僅得向其採購零組件、原物料等中間原料，以鞏固中衛體系內部供需關係之穩定而發生獨家採購，或中心廠在供需契約中限制衛星廠選擇交易相對人之自由，或以拒買、斷絕供應等制裁手段，迫使衛星廠不得與中心廠之競爭者交易，且其限制或制裁欠缺商業上的正當化基礎，而產生獨家交易，或中心廠利用其中間原料之供應地位，而以搭售的方式，強制衛星廠同時購買其所生產其他較不具市場優勢之產品，或限制衛星廠不得轉售其所供應之中間原料，則都可能違反公平法第20條規定，自應以公平法論之。
就濫用獨占地位而言，若中心廠已達公平法獨占事業之標準，且對衛星廠所為足以阻礙競爭者進入市場之獨家交易、價格剝削，以及拒買或斷絕供應等制裁衛星廠之手段，如無商業上之正當事由，即可能構成濫用獨占地位之情事。此外，若中心廠以較高價格向衛星廠採購零組件、或以較低價格向衛星廠供應原物料，而對中衛體系外之事業適用較苛刻之交易條件，或就體系內之數衛星廠，出於獎懲之目的或產銷策略之考量，而就相同或性質相類之交易適用不同之交易條件，且欠缺商業上之正當事由者，其差別待遇即可能構成公平法第10條第2款規定之濫用獨占地位之虞。
8.關注石化業數位化的資訊服務提供者的垂直限制競爭
根據訪談結果得知，石化業數位化多無法自行蒐集相關資料，必須委託第三方資訊服務提供者協助，假設第三方提供的數據為石化業者進入市場或市場競爭所必需，第三方即掌握了數位化所不可或缺的數據，屬於關鍵投入要素，符合關鍵設施理論，可能須進一步審視有無拒絕交易或差別取價等行為，視第三方資訊服務提供者擁有的相對市場優勢地位的強弱，仍然可能違反公平交易法第20條第2款、第5款，或是構成第25條所禁止的顯失公平行為。除了第三方資訊服務提供者可能濫用優勢地位之外，石化產業的數位化也可能透過併購或與數位顧問公司合資設立公司，以搶得先機。當參與結合之事業與石化業者具有上游關係時，則必須考量結合後其他競爭者選擇交易相對人之可能性、非參與結合事業進入相關市場之困難度、參與結合事業於相關市場濫用市場力量之可能性、增加競爭對手成本之可能性、導致聯合行為之可能性及其他可能造成市場封鎖效果的因素，以評估該結合之限制競爭效果。另外，若數位顧問公司或資訊公司提供石化業者服務，亦為該市場之領導者，石化業者必須依靠該公司軟體或服務來優化其生產流程並管理其供應鏈，以進行數位化，當數位顧問公司或資訊公司間發生結合時，亦為競爭法主管機關之執法焦點。
四、主要建議事項
綜合前述研究結果，本研究針對石化產業的數位化可能衍生的競爭問題與類型提出相關建議，茲分別說明如下。
（一）立即可行之建議
1.競爭審查應逐漸重視擁有大數據的優勢
石化產業在國內雖為低度集中市場，且主要仍由少部分大型業者領導市場，現階段以大企業投入較多資源進行數位化，不過在大數據部分，根據訪談結果，似僅限於公司內部使用，還未達數據交易階段，無須就數據交易進行市場界定，但在數位化達一定規模後，石化產業的數據逐漸豐富與完整，運用大數據或交叉引用多個數據資料庫的能力，在進行競爭分析時仍應予以納入考量。尤其分析結合和濫用優勢地位案件時，更應該關注石化業運用大數據可強化其市場力，並且提高市場進入障礙的排他性投入要素或資產。不過，應有實際佐證資料，以避免過度執法反而影響市場競爭和創新。
2.數位化的結合評估在創新部分應跳脫傳統思維
石化業數位化可能促進創新，以保護企業免於未來的挑戰，企業也可透過結合，達成創新目的，惟過去結合評估所關注的焦點多是兩家彼此競爭的公司結合，可能導致更高的價格效應。在數位化之後，結合企業可能因此投資創新，增加研發投入，並使消費者受益，也可能促進兩家結合公司的自願技術轉讓，降低生產成本，也可能使得開發新產品更有效率，視結合公司彼此的資產互補性而定，因此，數位化之後評估創新對結合的影響，應該同時考慮價格上漲與創新帶來增加研發、技術轉讓、開發更有效率的協同效益，並輔以實證資料。
3.數位執法需有數位經濟部門或數位經濟評估人才
目前根據本研究的訪談與實證資料蒐集結果，發現國內石化產業雖然有應用AI、大數據、物聯網等數位化案例，但經由數位化應用對提升市場力仍有限，同時透過大數據預測價格走勢亦有其限制。不過，並不表示石化產業未來不可能出現與競爭法議題有關的問題，主管機關仍應持續關注。尤其因為數位化取得大數據，帶動演算法的進一步發展，使得機器學習和AI被廣泛應用，預估這種趨勢將會持續下去。演算法也可能躍過傳統競爭法的禁制，促進或穩固勾結，從而導致更高的價格，使現有具優勢地位公司妨礙競爭對手或新進入者，或是導致價格聯合行為等反市場競爭的結果。尤其隨著技術的進步，演算法的編寫愈加複雜，在緘默勾結之下，執法者對演算法的解構變得更為關鍵，惟卻是一高度挑戰的任務，「執法數位化」的重要性於焉產生。
因此，建議主管機關與時俱進，仿效法國競爭管理局成立數位經濟部門，或英國的數位市場部門，以培訓專門檢測和分析數位領域參與者行為的人才，建立核心的專業知識，了解公司數位化的商業模式及數據應用可能性，以便支援重要的數位案件如結合與競爭法的相關調查，俾在數位時代發揮監督作用，同時預先防止傷害發生，迅速採取行動，以促進競爭秩序。
4.持續留意石化產業中領導廠商之市場占有率變化
據本研究實證結果發現，國內石化產業較符合效率結構假說，廠商的市場占有率提升有助於增進效率及經營績效，考量我國石化業主要仍由集團型企業領導產業走向，中小型石化業採跟隨的策略，即使是在大數據與人工智慧之應用上，雖能帶來潛在提升效率的可能性，然在資源有限與未知明確的成本和效益性時，中小型業者大多不敢貿然投入，甚至未編列資源進行研究和發展，長期下可能導致各業者間的經營效率差距將會拉大，使市場更為集中，故宜持續關注領導廠商在研發費用與營收上之增長，進而掌握市場結構的變動程度，與是否產生不利市場競爭之情事。
（二）長期性建議
2021年9月，英國因疫情與脫歐引發工作簽證等議題，造成國內燃油短缺，因此英國宣布針對石油行業暫時豁免該行業遵守競爭法（Competition Act 1998），以允許該業共享資訊（share information），從而可以針對燃料供應不足的地區進行調度提供汽油。由於共享資訊進行市場分配調度，可能被視為是聯合行為，而目前我國公平交易法第15條對於聯合行為雖然有例外許可的相關規範。然而，所列前7款似無法涵蓋前述情況，而第8款又主要限於促進產業發展、技術創新或經營效率所必要之共同行為，或可思考是否放寬第8款的適用範圍，以因應未來可能的經貿情勢改變。