美國近期推動製造業回流對我國供應鏈影響及COVID-19下美、中、日供應鏈重新佈局政策之研析及我國因應建議 

摘要:

2019年底爆發新冠肺炎，促使各國採取疫情管制措施以遏止疾病的散播，然而該些措施對國際貿易、全球投資和國際生產造成衝擊，直接和間接從生產面和消費面影響全球供應鏈，而新冠肺炎疫情也讓各國意識到其製造業價值鏈高度依賴中國大陸生產投入要素的現象。 

美國方面，新冠肺炎疫情的全球大流行暴露出美國醫療用品產業鏈佈局單一化問題，並進一步凸顯美國產業鏈與中國大陸間複雜且高度連結的關係。實際上，美國供應鏈重新布局之思維萌發於金融風暴之後，而新冠肺炎疫情更加速美國全球供應鏈佈局之調整。美國在製造業供應鏈重新布局之中心思想為重振製造業（特別是新興製造業）對美國經濟貢獻的角色，採取之政策作法可分為：「再工業化策略」及「推動製造業回流措施」兩個面向。

在歐巴馬政府時期，「再工業化」政策為其國內重要之科技發展政策，主要思維是投入未來新興製造業所需之先進技術研發，以鞏固美國製造業之實體經濟競爭力，相關措施包括：《重振美國製造業框架》、《復甦與再投資法案》、《製造業促進法案》、《出口倍增計畫》、《先進製造夥伴計畫》、《美國先進製造夥伴計畫2.0》等；川普總統時期亦持續關注國內先進製造業的發展，惟其主要以行政命令創造國內需求、減稅和改善基礎建設之類優惠性政策、加徵進口品關稅等非生產技術措施，以軟硬兼施方式推動製造業回流美國。 

在COVID-19疫情之後，美國供應鏈調整策略整體上可分成供應鏈回流與重組兩個面向，前者主要係將關鍵物資及技術層次較高之產業相關供應鏈移往美國，相關措施有：「回流基金」計畫鼓勵美企（主要是醫療相關之企業）離開中國大陸並回國生產、《恢復關鍵供應鏈與智慧財產權法案》以推動個人防護設備回美生產、《為半導體生產建立有效激勵措施》及《美國晶圓代工業法案》以振興美國本土晶片產業；而後者則是藉由尋找中國大陸以外之信賴夥伴國重新形成新的供應鏈關係，相關措施有：「經濟繁榮網絡」、「藍點網絡」。暫不論美國是否能夠成功將供應鏈移回國內或與其他夥伴重新建立供應鏈關係，可確定的是美中供應鏈夥伴關係已不復存在，其供應鏈分流的情況似已逐漸成形，而此亦將考驗全球跨國企業多元佈局之能力。 

在日本方面，日本企業於美中貿易戰開打之時，已發現供應鏈過於集中於中國大陸帶來的風險，部分日本企業即已採取應變措施，包括：強化資訊蒐集、提升生產效率、調漲商品價格、重新檢討商品內容、變更採購來源、轉移銷售市場、變更生產地等。其中，轉移生產與採購地點均有自中國大陸轉移至東協國家為主要模式之現象，而越南、泰國為轉移目的地之首選；銷售策略則變更為拓展當地市場或週邊國家市場。換言之，美中貿易戰降低中國大陸身為世界工廠的地位與重要性，促使日本企業朝向供應體系多元化與偏向地產地銷的模式轉變。而新冠肺炎疫情則讓更多的日本企業體認到供應鏈多元化的重要性，促使日本企業必須加速調整自身的供應鏈，採購與生產的地點多元化，以分散單一供應體系停擺帶來的企業經營風險。 日本政府原則上尊重經貿投資的市場自由競爭機制，其於美中貿易戰之時仍積極推動CPTPP、日歐盟EPA和美日貿易協定，以持續促進自由貿易的發展。然而疫情險峻，日本政府以經濟安全為角度推出「新型冠狀病毒感染症緊急經濟對策」，並提出「建構強韌性經濟結構」的施政方向，以支持企業重建國內生產基地和建構多元化的供應鏈體系。此外，政府提撥補助以建構因應疫情大量增加的遠距化需求，此方向同時為日本政府推動社會5.0的政策推動範圍，預期將加速日本經濟體系朝向數位轉型的方向邁進。另外，有鑑於COVID-19疫情的擴散，為預防中國大陸等外資對日本醫藥品及醫療器材企業進行收購，日本今年6月公布修訂之《外匯與對外貿易法》，擴大限制外商對日本企業投資之範圍，將醫藥品及醫療機器列為「核心業種」，保留政府介入的權力，此係日本1980年將外人投資政策定為「原則上自由」以來的重大轉變。 

在中國大陸方面，中國大陸自2001年加入WTO以來，因綜合生產成本相對其他國家來得低，使其逐漸茁壯取得全球供應鏈體系中的主導地位，而歐美國家自2008年金融海嘯後開始重新檢視全球化所衍生的產業外移與去工業化結果，中國大陸亦開始規劃構建自我供應鏈體系，並向「一帶一路」國家延伸，打造以中國大陸為中心之產業供應鏈。然而美中貿易摩擦迫使供應鏈移出中國大陸，新冠肺炎疫情衝擊更凸顯企業於中國大陸外設立替代性生產基地之重要性，進一步加速產業供應鏈去中心化及自中國大陸外移。中國大陸面對美國製造業回流政策之影響，提出「現代供應鏈」的國家戰略；而新冠肺炎凸顯了中國大陸供應鏈弱點和困境，中國大陸則提出短期「補鏈」、中期「固鏈」、長期「強鏈」的政策，來因應全球供應鏈的調整。 

美中日三國依據WTO協定向WTO提出因應COVID-19所採措施之通知，三國合計10項通知文件，範圍涵蓋SPS、TFA、COA、QR與TBT共5類，其內容主要包含因應COVID-19採取之暫時性開放措施以促進貿易，或是施行暫時性限制措施以因應公衛危機、延長法規評論期等項。此外，美中日三國分別聯合其他會員，在WTO架構下針對COVID-19與全球貿易共同提出10份倡議與聲明，其中4份為因連署會員增加而提出之修正倡議或聲明，另6份倡議與聲明之內容主要集中下列議題：（1）各國應通知WTO為因應疫情所採取之貿易相關措施，並分享相關資訊；（2）儘速取消不必要的貿易限制緊急措施；因應疫情之貿易措施應具有針對性、合比例性、透明性、暫時性，不造成不必要貿易障礙並與WTO規則一致；（3）促進重要醫療用品與其他關鍵商品、服務之流動與自然人必要的跨境流動；（4）維持農產品貿易之開放與可預測性，保持農業供應鏈之穩定性，且不可將出口用糧食轉為國內糧食儲備；（5）強調電子商務與貿易便捷化之重要性，並加速與簡化通關程序；（6）協助低度開發國家與微中小型企業渡過疫情衝擊；（7）支持多邊貿易體系與WTO改革。 

另外，美中日三國亦在WTO架構以外與其他國家攜手合作，致力於透過多邊與雙邊活動，調和與世界各國因應COVID-19之立場與作法。整體而言，在多邊活動方面，三國聚焦於COVID-19疫情期間之經濟復甦，並保持關鍵商品之流動；至於雙邊活動方面，則主要集中在聯合防疫行動與推動經濟復甦之措施。 

金融風暴後促使全球供應鏈回流與在地化盛行，美中貿易摩擦促使美中供應鏈分流情況日益明顯，COVID-19進一步加速驅使企業供應鏈佈局朝「多元生產基地」方向進行布局。換言之，影響全球供應鏈演變趨勢原因相當多，不同因素之間彼此又產生交互作用，本研究聚焦討論面對美國經濟繁榮網絡與日、印、澳三國的彈性供應鏈倡議，我國可採取之策略性作法，前者包括：積極參與EPN倡議、持續維持我國在第一軌供應鏈之運作；後者包括：積極參與SCRI倡議、結合新南向政策並強化與美日之當地合作、強化與美日間之雙邊產業合作、積極洽簽CPTPP及臺美FTA。而在政策建議上，方向與我國因應先進國家製造業回流及美中貿易戰差異不大，包括：鼓勵我國業者於國內和美國、東協等地進行產業分工調整；鼓勵國內業者持續投入創新技術和創新領域之研發；強化吸引內外資對臺投資措施之力道；洽簽或更新投資保障協定，以降低業者對外投資風險、因應疫情之下的供應鏈調整趨勢；協助國內業者導入智慧化生產流程等5點建議。惟在疫情效果的催化下，我國應加快腳步或加碼落實這些政策，以順應時局之變化。