摘要:
美中貿易衝突自 2018 年中期發生以來，已邁入第三年，並從關稅報復擴大至科技冷戰與金融制裁，雖在今（2020）年 1 月 15 日正式簽署具重大意義的《美中經濟與貿易協議》（簡稱《美中經貿協議》或第一階段協議），然中國是否能依承諾履行協議義務，尤其是擴大進口美國農工產品，攸關協議的前景與美中關係的走向。隨著 2020 年 2 月新型冠狀病毒肺炎（COVID-19，簡稱新冠病毒）疫情從中國武漢向外擴散至全球，尤其重創美國人民健康與經濟，再加上香港實施港區《國安法》，以及川普政府在美國總統大選前加大對中資企業華為公司等出口管制力度，均為《美中經貿協議》的前景投下陰影，美中關係更趨緊張。
本研究是中華民國工商協進會 2019 年委託計畫「美中貿易衝突情勢下之我商因應策略及相關建議」後之第二年後續研究，主旨在研究《美中經貿協議》對我國產業之影響。報告分為七章。第一章為緒論，第二章分析美中簽署協議後雙邊關係最新進展，檢視美中衝突在 301 條款關稅制裁之後的最新發展，包括美國加大對中資企業的制裁與管制，擴大出口管制措施與華為禁令，另對中國應用程式如微信、抖音之禁令與淨網行動等。另亦因香港問題對中國、香港實施制裁，及要求美資企業回流等，然後者實質效果有限， 例如美國電動車大廠特斯拉（Tesla）為避免從美國出口至中國產品被加徵關稅，大規模在中國建立生產基地。
2020 年以來，全球爆發新冠病毒疫情，造成 1930 年代大蕭條以來最嚴峻的經濟海嘯，中國繼 2019 年經濟成長降至 6.1%，創下 1990 年以來最差表現後， 2020 年第一季 GDP 更較 2019 年同期降至-6.8%，但第二季已微升至 3.2%，顯示經濟已快速復甦。美國 2020年第一季實質 GDP降至-5%，第二季更驟降至-32.9%，面臨嚴峻考驗。總體來說，美、中同意簽署《美中經貿協議》主因皆為經濟考量，雙方預期協議可緩和關稅措施帶來的經濟衝擊，川普更希望藉此穩定 2020 年 11 月總統選舉選情。
第三章分析《美中經貿協議》內涵與其對美、中影響。協議於 2020 年 1 月 15 日簽署後，已於 2 月 14 日生效，分為序言、8 個章節及各項附件、附錄，包含美中關注的 6 大議題：美國農產品進入中國市場障礙；美國對中國長期逆差；智慧財產權與技術轉移；中國金融市場對外資限制；中國匯率政策透明化；與監督及執行機制。尤其重要者，協議第六章明定中國同意在 2017 年為基礎年的進口金額之上，在兩年內（2020 年 1 月至 2021 年 12 月）增加自美國進口 2,000 億美元商品與服務，包含農產品（320 億美元）、製造業產品（777 億美元）、能源產品（524 億美元）及服務業（379 億美元）。雙方另預計在下一階段進入有關「中國製造 2025」所涉政府補貼和關稅等敏感議題之談判。
中國國務院新聞辦公室表示，協議平等互利，有利於美中兩國人民和世界人民的根本利益，將在經貿、投資、金融市場等方面産生積極效應，亦將促進美中經貿關係穩定發展。由在中國經商的美國企業組成之美中貿易全國委員會（USChina Business Council, USCBC）亦指出，簽署協議將有助於恢復美中關係的穩定和重建雙邊信任。然而，美國雖暫緩實施原訂 2019 年 12 月 15 日針對約 1,600 億美元中國商品課徵 25%關稅措施（4B 清單），並自 2020 年 2 月 14 日起對約 1,200 億美元中國商品課徵 15%的關稅（4A 清單，2019 年 9 月 1 日起實施）降低至 7.5%，已有效紓解中國出口劇減及製造業外移的雙重壓力，但因仍維持對 3,700 億美元中國商品課徵 7.5%至 25%不等的關稅，故對中國關稅壓力仍在。
《美中經貿協議》第七章為確保雙邊確實履行承諾，設有爭端解決機制，以解決協議履行所涉之爭議。第七章允許締約雙方以公平且迅速的方式解決爭端，雙方同意設立「貿易架構小組」與「雙邊評估和爭端解決辦公室」，並定期展開會議與進行雙邊協商。季度會議由美方副貿易代表和中國副部級官員參加；半年期雙邊會談則由美國貿易代表（USTR）和中國副總理級別官員參加。目前「雙邊評估和爭端解決辦公室」已運作，美中談判代表劉鶴與萊特海澤在 5 月 8 日首次在該機制下討論協議進展，會後雙方聲稱協議正取得良好進展。
8 月 24 日第二次會議後，USTR 發布聲明指出，中國為履行協議已採取做法，包括保證加強保護智慧財產權、取消美國金融業者及農產品進入中國市場的障礙、討論消除強制性的技術轉讓、中國對美進口亦大幅增加；雙方都看到進展，並致力於採取必要步驟以確保協議成功。中方聲明則提及雙方同意創造條件和氛圍，繼續推動協議落實。據新華社報導，會談氛圍融洽，且在農業、金融等方面的交流比較順暢。
第四章分析中國履行採購進度及其可能對臺灣產業的影響。2020 年截至 6 月止，美對中出口協議產品清單（排除服務業）金額約 333 億美元，依美國普查局所推估第一年貨品貿易應達 1,428 億美元之目標，僅完成約二成。其中，美對中出口製造業產品約 239 億美元，距離第一年製造業產品貿易應達 831 億美元之目標，僅完成 28.8%，產品別出口金額依序為「醫藥產品」、「其他製造業產品」、「光學與醫療儀器」與「工業機械」等；而鋼鐵、車輛、航空器的採購進度則嚴重落後，航空器甚至掛零。同期間，美對中出口能源產品約 29 億美元，對照美國普查局所推估 2020 年應增加 263 億美元之目標，僅達成 11.1%，其中以「液化天然氣」出口金額最高。
第四章進一步分析美國對中國出口與臺灣對中國出口產品的競合關係。首先， 臺灣對中國出口高達九成五集中在其他製造業產品（主要為積體電路）、工業機械、電子設備與機械。其中積體電路 2019 年占我對中國出口總額比重約 35.4%，為我對中出口最重要產品。
如比較臺、美對中國出口的重疊主力產品，主要為積體電路、半導體設備與電腦零附件、電話機（含手機）與二極體。我國現為中國進口積體電路最大來源，其次為韓國，遠高於美國。如美國加強對中國科技出口管制，規定使用美國技術與設備之產品若欲出口給華為及其附屬事業，必須先取得美國政府的許可，將使中國為提高半導體自給率，加速半導體國產化趨勢，以便能取代華為的外國供應商， 如我台積電公司等。因台積電將在 2020 年 9 月 15 日後停止供貨給華為，未來台積電將如何因應美國政府新規定，成為觀察重點。
其次，臺、美對中國出口工業機械類產品集中在半導體設備與電腦零附件。美對中國出口工業機械類最主要產品為半導體設備，然全球半導體設備銷售額於 2019 年出現四年來首次衰退，2020 年更因疫情衝擊大幅受挫。我對中出口工業機械類最主要產品為電腦零附件，出口金額遠大於美國，且近五年皆呈上漲趨勢。
臺、美對中出口電子設備與機械類產品集中在電話機（含手機）與二極體。電話機為美對中國出口電子設備與機械最主要產品，然近五年逐年下滑，2019 年出口金額已與我對中出口相當，但出口細項並不相同，我對中國出口多集中在零組件。全球智慧型手機市場近年呈衰退趨勢，主要手機大廠中，三星持續穩坐龍頭，華為市占位居第二，蘋果則節節衰退。2020 年以來，美對中出口電話機持續衰退，我對中出口則成長 12.4%。在美中科技戰下，華為轉而積極擴張中國與亞洲市場。蘋果則持續受到疫情影響，整體產量與訂單逐漸下修。
然須注意的是，我對中國出口積體電路等半導體產品的成長，將隨著中國半導體產業鏈愈趨成熟，對我科技產業挑戰日深，形成「短多長空」的現象。基此，我業者應持續升級、研發，往高附加價值產品邁進，減緩未來對我國科技產業的衝擊。
第五章討論農業與中國履行協議進度以及可能對臺灣之影響。中國在《美中經貿協議》下的農產品貿易承諾有二：第一為開放糧食與農產品貿易，針對乳製品、肉類（禽、牛、豬、水產品、加工肉）、植物健康、飼料與寵物食品、關稅配額、農業生技、關稅配額等皆訂出詳細開放承諾，且中國所應允的承諾與須負擔的義務遠大於美國。
根據美國農業部（USDA）在 2020 年 2 月至 5 月陸續針對協議落實發布的四份報告，中國已同意進口符合法規要求的美國禽、牛、豬肉產品（包括加工肉類）；美國馬鈴薯、油桃、大麥、藍莓、鱷梨、苜蓿甘草、杏仁粉顆粒（扁桃）、貓尾草乾草；以及美國含反芻動物成分寵物食品等。其中，中國已於 2 月 24 日有條件放寬美國牛肉及牛肉產品的 30 月齡及以上的牛齡限制。根據農業部於 3 月 24 日公布報告，中國已向美國通報美國牛肉生產中常用的三種激素的建議最大殘留量 （MRL）。
為解決自美進口農工產品先前被中國課徵之反制關稅，中國自 2 月 14 日起調降對原產於美國的進口商品加徵關稅。另至 2020 年 6 月，中國國務院關稅稅則委員會已發布兩次「對美關稅排除」產品清單，主要係排除對美國進口農產品的關稅，包括牛肉、豬肉、水產品、大豆等。
中國對農產品之第二項承諾為擴大自美國進口，承諾第一年（2020 年）在 2017 年基礎上另外增加 125 億美元農產品進口。至 2020 年 6 月，中國履行進口僅約 2 成，其中以「肉類」進口金額最高，主因 2019 年中國因非洲豬瘟爆發影響本地豬肉供應，以致對進口豬肉需求大增。其次為「棉花」，至於備受外界關注且占農產品比重最高的「大豆」，則進口進度嚴重落後。
第五章亦分析臺灣、美國對中國出口農產品是否重疊或競合，結論認為因雙方出口產品不同，因此中國擴大自美國進口農產品對我不致產生影響，惟因協議中明定中國須依國際標準進行風險評估，允許符合相關法規要求的美國豬肉、牛肉進口，包括開放 30 月齡以上美國牛肉進口、訂定進口豬肉萊克多巴胺最大殘留量等，對我國將產生一定壓力。
本研究第六章分析協議下之金融服務業開放事項。中國自 2001 年加入 WTO 後逐步開放金融市場，但美國認為外資進入仍多障礙，強烈批評中國對外資持有占股限制，致使外資無法主導合資企業。近年中國加速金融開放腳步，2018 年 4 月 10 日，中國國家主席習近平在博鰲亞洲論壇演講中表示，中國將進一步向外資開放國內市場，並宣示金融開放「宜快不宜慢、宜早不宜遲」。2019 年 7 月，國務院金融穩定發展委員會辦公室發布「金融開放十一條」，其中包含部分後續列入《美中經貿協議》金融服務開放事項，如放寬保險與證券期貨業外資限制、允許外資機構獲得銀行間債券市場 A 類主承銷牌照，以及取消新設立外國保險公司需 30 年保險業務運營要求等。其中，開放保險與證券期貨業外資限制已於 2019 年完成修法並生效實施。
中國承諾之開放金融服務業主要包括將向外資（美國）開放銀行、保險、證券期貨等金融市場支進入限制，同時美方亦承諾將對包括銀聯在內的中國電子支付服務提供者及中國信用評級服務供應商給予非歧視性待遇等。因現行中國對外資開放金融市場的實務與協議承諾已無明顯差異，甚至部分進度快於條文承諾之內容，因此獲得美國之肯定。
我國金融業因中國逐步開放對外資（美資）限制，可望獲得新的機會，未來有機會擴展中國業務，惟對我國整體效益或影響不大，主因外資金融業者在中國市場與我金融業者之營運項目與客戶不同，與我業者亦鮮少合作或合資機會。根據本研究訪談業者與專家之意見，臺資金融業者在中國市場受限於企業與資金規模，不易大展身手，但目前在租賃、消費者金融公司與其他具特殊性產業，仍有競爭優勢。租賃雖未列入《美中經貿協議》，但在中國本身的開放計畫中；消費者金融公司之小額消金貸款是新趨勢，臺資業者甚有機會。對於已在中國發展的臺商來說，更多外資進入中國市場有利提升金融機構的競爭力並提升效率。
本研究第七章提出結論與建議，歸納文獻分析與專家意見，認為《美中經貿協議》對全球與我國的影響可分為經濟層面與政策法規層面的影響。在經濟層面影響方面，美中宣布暫緩互課關稅，有助緩解全球貿易緊張局勢與降低不確定性的風險，然因各界預期川普仍可能藉由各種理由恢復對中國產品課徵關稅，且咸信美國將在關稅以外層面繼續向中國施壓，包括匯率、科技等，因此展望 2020、 2021 年全球經濟不確定風險仍高。尤其美國在關稅戰火暫歇後，轉向關注對中國科技出口管制與制裁中資企業如華為公司等，對我國科技企業如台積電等未來對華為公司等供貨，勢必造成重大的影響。未來美中若爆發科技戰，我國將無法置身事外。
本研究訪談之專家多半認為，中國承諾向美國擴大進口製造業產品與農產品、能源產品等，不致取代或排擠我對中國的出口，主因臺、美出口中國產品之重疊性不高，市場區隔明顯，因此實質上對我影響不大，惟我對中國出口積體電路等半導體產品雖在近年大幅成長，2019 年迄今（2020 年 9 月）不但未受美中貿易衝突或新冠疫情之影響，反而逆勢成長，然業者與專家憂心此恐為「短多長空」現象，我國優勢恐將隨著中國逐漸建立本土半導體產業鏈而漸流失。此外，因美國並未取消約 3,700 億美元中國進口產品之 301 關稅，我國應持續關注我產業受關稅之影響，須觀察《美中經貿協議》最新發展，以預防及降低一旦協議中止或美國重啟對中國報復對我產業之衝擊，同時應協助企業拓展替代市場，以及調整海外生產布局。
本研究最後針對政府機關與產業部門，分別提出建議如下。建議政府機關應： 1.持續關注我各產業受美國課徵中國產品 301 關稅之影響及美中經貿協議最新發展，並協助受衝擊產業拓展中國內需及他國市場；2.針對美中貿易衝突擴大至科技戰與出口管制措施，以及中國回應美國各項管制與制裁措施，我貿易、產業主管機關應掌握其對我科技產業與投資布局之影響與產業因應對策，協助業者解讀中國產業可能發展新貌；3.鑒於美、中市場對臺灣企業均屬重要，企業亦多不願選邊站，政府應協助業者了解美國出口管制措施，及爭取美國給予臺灣企業合理的豁免與調適空間；4.掌握中國開放金融市場時機，盤點我金融業者在中國市場營運現狀與困境，協助在中國最新開放措施（含《美中經貿協議》）下爭取中國金融市場商機。而就工商團體與企業提出建議為：1.企業應關注 301 關稅、美中經貿協議發展以及美、中兩國各自之因應做法，以隨時靈活因應美中貿易局勢調整布局，另應主動爭取美臺合作進軍中國市場，及探索中國因應美中衝突的新商機；2.科技產業應持續關注美中科技戰發展、科技出口管制以及美中因應科技戰最新政策，從中尋找我國企業可掌握之機遇，並積極提升自我技術或尋找國際合作可能性；3.針對美中外市場與投資環境，蒐集充足資訊與投資風險分析，以決定符合中長期發展的投資布局計劃；4.為因應美中貿易衝突升溫，我國業者應加速產業轉型，朝智慧化、數位化、高附加價值產品的方向邁進，以維持競爭優勢。