摘要:
一、前言:問題及目標
經濟結構變遷所引發的人口流動，不僅埋下台灣區域不均發展現象，也造成年輕世代在城市與鄉村生活都面臨各自的困境。地方鄉鎮在急速的人口外移和高齡、少子化情況下，產生地方社會行動網絡和生活機能支持系統崩解。在這樣的結構脈絡下，偏鄉地區的發展動能亟待整體政策上的結構性調整，讓地方重獲新的發展動能。基於此，行政院將 2019 年宣告為「地方創生元年」，期望透過國安層級的政策機制來解決潛在的人口失衡危機。
政策提出以來，無論在公部門或民間團體都引發熱烈討論；但具體該如何進行，有何成功經驗可以參照，並且回饋政策推行機制的調整，亦是各界關注所在。面對台灣未來推動地方創生的政策機制需求，本研究以國內外案例研究和政策分析為基礎，探討當前地方在推動創生計畫的課題與協助需求，最後提出政策建言。
二、研究範圍及內容
本研究首先研析台灣人口與區域不均的結構根源，以及過去與地方發展的相關政策內容，進而引介日本與歐盟的推動經驗，並與國內的地方創生政策架構相互比較。其次，本研究以花蓮縣（光復鄉）和宜蘭縣（蘇澳鎮）的案例，討論其推動過程和成果，從中分析縣市／鄉鎮市區在現行政策架構下推動地方創生工作的歷程，以及期間所遇到的挑戰與課題。最後以上述研究內容為基礎，分別從國家總體政策及地方政府層級，提出後續在推動地方創生工作時可以採取的調整策略，供各級政府及各界團體參考。
三、 結論
(一) 人口結構驟變下的國家發展
地方的經濟發展與人口回流，是兩個相互影響且相輔相成的現象。提振地方經濟有助於人口移住，而人口移住又能擴增在地供需活動的經濟動能，如何創造這樣的正向循環，成為地方創生最關鍵的課題。台灣區域發展不均與各地方人口結構失衡的特質，並不在於其已經出現結構上的嚴重性，而是未來可能發生的快速性。台灣從具備人口紅利過渡到人口失衡所歷經的時間遠較前述國家來得短，對於人口結構變化將會產生何種衝擊，相關的評估和預防措施也都尚未準備周全。因此，未來將會需要從更多課題共同推動，才能夠在較短的時間內產出對應的周全策略。
(二) 借鏡日本及歐盟地方發展經驗
日本與歐盟的案例經驗，突顯出跨層級創生發展計畫串聯整合、支持在地行動團體規劃與落實發展計畫的重要性。關鍵元素則在於如何讓政策計畫的執行機制能夠回應多元的地方特質差異，進而召喚與支持在地的行動力量，以及持續研發地方發展策略。相較於日本和歐盟的推展經驗，我國當前在地方創生計畫中所提出的推動機制，顯然還有不少可以精進之處。
(三) 國內地方創生不同行動觀點
另一方面，國內對地方創生的討論也反映出不同的創生行動觀點。有人著重從在地出發，也有人強調引進投資；有人認為應該團結周邊區域共同發展，也有人認為應該發展國際連結，引入更多元的力量。如何讓這些不同的各方角色與策略觀點，能夠各自發揮優勢利基、進而共同討論、彼此串聯，同樣也是未來推動地方創生工作必須謹慎思考和面對的課題。
(四) 地方創生不應由地方自求多福
從目前已經提案通過的鄉鎮市區案例來看，或是承續先前培育在地人才的成果共同投入創生規劃中；或是有對應資源聘僱專業團隊進場協助地方討論與提案；或是有縣市政府層級的資源主動協助所轄鄉鎮市區進行創生規劃，因而能夠在地方創生元年聚集在地討論，研提出地方創生計畫提案。但這些案例也反映出，地方創生不該任由各鄉鎮市區自求多福，在專業協助和縣市政府資源支持下，地方才能夠更快凝聚出推展地方創生的動力，並針對當地需求研提創生計畫。
(五) 政策規劃及執行策略建議
基於前述的研究成果，後續政策規劃與執行策略上能夠再加以細緻調整之處，可分為中央與地方兩大層次。對中央及地方推展全國性的創生政策來說，有七項可以調整之處，包括：（1）成立專法、專屬預算、管考機制及政策綱領，落實推動地方創生計畫；（2）成立專責單位以協助輔導工作及促進多方協作媒合；（3）縣市政府應扮演更積極的角色，提出縣市層級的創生計畫；（4）地方資源盤點資料數據化（資料庫）將更有助於內外部能量的有效投入；（5）建構地方創生推動的優先情境策略並導入科技智慧系統；（6）落實綜合發展計畫方針，以引導鄉鎮市區公所總體擘劃地方創生之所需；（7）地方創生目標政策應納入生育率及改善對策。
四、改善對策與建言
綜整對中央及地方推動地方創生政策及執行策略的調整建議如下：
(一) 成立專法、專屬預算、管考機制及政策綱領，落實推動地方創生計畫
1. 「地方創生」是全國跨中央與地方層級的宏觀政策，同時有「總體戰略規劃」和「具體推動事務安排」的需求，也涉及許多跨領域和跨部會的協調工作。基於此，日本及歐盟於推動地方創生及鄉村發展計畫皆有相對應的單位、預算及管考機制等。
2. 目前我國在推動地方創生政策上，係以行政院地方創生會報為主要的決策協調和提案審核平台，並以國發會作為主要的幕僚單位。但在「不立專法、沒有專屬預算、缺乏獨立單位」的三缺情況下，推動上既無法保障政策的持續性，行動號召上也缺乏對應誘因。此外，在各項機制安排、細節規劃、地方輔導等工作上，都受限於國發會承辦人員的業務承辦量所限，也未能回應各地方需要更細緻輔導工作的需求。
3. 應建立管考機制，針對地方創生執行績效與資源搭配項目逐年滾動檢討，並及早規劃下一期執行架構及方針；此外，建議將「地方創生國家戰略計畫」提升為「地方創生國家政策綱領」，作為未來地方創生政策指導方針及政府施政根基。
4. 長遠之計建議設立專法，並透過改善稅制以提升地方創生的在地自治資源與能力，如可考慮讓一定比例的綜合所得稅、營業稅等項目，以自由捐贈或是依照戶籍歸屬的方式，成為地方所能獲取的稅收來源，吸引人口回流並增加就業機會，讓產業發展收益回饋於地方公共建設改善和生活品質提升。
(二) 成立專屬辦公室以協助輔導工作及促進多方協作媒合
1. 地方創生需要人才與人力協助之處，在於協助縣市政府或鄉鎮市區公所進行具有整體性和宏觀視野的創生策略規劃與落實。若能讓具有相關能力和意願的社會各界人才，也成為協助鄉鎮市區公所推動地方創生工作的協力人力資源，將可以擴展與加速地方創生工作的推動。
2. 建議未來在既有的政策推動體系之外，必須思考設立地方創生專屬推動組織的可能性與必要性，以較為充裕的人手來對應各地方政府在推動創生工作上的協助需求，並持續監管分析地方創生推動的各項成效、深化創生策略的研發、創生人才培育，以及法規與政策資源執行調整等工作。
3. 此外，「企業投資」和「科技導入」兩大策略地應用，也同樣需要在企業、科技專家及地方之間建構相互媒合的平台機制。具體做法可以利用既有的地方產業和文化空間，使之成為引介地方課題，以及地方和企業及科技工作者互動的場域，為雙方創造與地方接觸與溝通合作可能性的機會。
4. 短期可於國發會所管轄之財團法人中設立「地方創生專屬推動辦公室」，長期建議成立專責單位，可參考日本「城鎮・人・工作創生本部」及「城鎮・人・工作創生事務局」的作法，以協助各地方政府掌握創生政策的內涵與推動所需資源，進而深化地方創生計畫與在地創生需求的關聯性與可行性。此外，建議將「地方創生國家戰略計畫」提升為「地方創生政策綱領」，可參考「中華民國永續發展政策綱領」及「國家氣候變遷調適政策綱領」。
(三) 縣市政府應扮演更積極的角色，提出縣市層級的創生計畫
1. 我國因行政區域界線清楚，各鄉鎮市區公所研提之地方創生計畫甚少有跨越行政區域界。因此，縣市需要制定縣市層級的創生計畫，提出打破行政界線進行綜合發展規劃，建構出核心的發展架構和執行計畫，以及訂定縣市的創生目標，才能讓所轄鄉鎮市區能夠有所依循。
2. 縣市政府的創生計畫工作，可以過去縣市制定綜合發展計畫的經驗為基礎，結合當前推動的縣市國土計畫及農村再生總體計畫等，深入考慮所轄鄉鎮市區的發展特殊性與創生需求，進而提出能夠兼顧土地使用、農村發展策略，以及解決人口失衡問題的創生計畫。
3. 除了跨鄉鎮市區計畫提案之外，有些在鄉鎮市區公所無法推動的創生工作，像是區域性的交通規劃、教育制度調整與新設教育機構，以及劃設產業專區等，都是屬於縣市的治理管轄權範圍，便需要由縣市政府來協助和研提。
4. 縣市政府亦可以主動舉辦創生規劃人才培訓活動，協助鄉鎮市區培養出具有策略規劃與政策推動的人手，同時也創造縣市與鄉鎮市區交流創生構想與政策資訊的機會。
(四) 地方資源盤點資料數據化（資料庫）將更有助於內外部能量的有效投入
1. 多年來，政府機關／機構各類研究計畫、採購案等內容多數未公開於政府平台上，建議應逐步落實政府資訊公開、透明之原則，將有助於基層新進人員、研究人員及企業單位等，取得相對應資訊及評估投資機會。
2. 為使創生工作所需的資料累積更加完備與詳細，後續可要求各鄉鎮市區公所將在地各項資訊盤點與上傳資料庫納為創生工作，並由中央依循統計調查體系或是補助資源來進行，使長期的創生工作有更完備且紮實的基礎。
3. 此舉對於生活、工作於在地的居民、非營利組織等內部人員而言，不需擔憂因人力更迭、資料遺失等造成資訊斷裂、青黃不接等狀況，故鄉鎮市區公所在地各項資訊盤點與上傳資料庫應納為創生工作重要的一環。
(五) 建構地方創生推動的優先情境策略並導入科技智慧系統 1. 地方創生首重人口問題。因此，應從各地區的人口問題分析中，提出應優先協助解決的問題或對應策略，進而讓人口流失與人口結構失衡的地區在這些策略引導下獲得改善，產生策略擴散與區域帶動的效果。
2. 建議在老化指數較高地區：鼓勵從事「長照事業」，讓回流人口從事在地照護工作的方式，建立優先輔導和優惠辦法的策略。在陸續出現有年青世代返鄉地區：規劃與營運地方型的青創據點、協助地方舉辦青創投資和技術媒合活動。在生活與醫護文教機能不足地區：結合地方創生的科技導入策略，優先為這些偏鄉地區建立發展智慧遠距醫療和智慧多元教育的應用機制與執行策略。
(六) 落實綜合發展計畫方針，以引導鄉鎮市區公所總體擘劃地方創生之所需
1. 在既有的國土規劃體系中，鄉鎮市區層級長期缺乏研擬綜合發展計畫的機制與機會，使得鄉鎮市區公所面對各面向問題時，難有統合解決的策略規劃思維及發展構想。因此，應鼓勵鄉鎮市區公所採取總體規劃手法制訂綜合發展計畫，以引導鄉鎮市區公所更全面地思考地方發展所需的各面向工作，也為長期的人口居留及地方發展建立更完整的根基。
2. 建議未來可思考設立鄉鎮市區層級的地方創生專屬推動組織，以較為充裕的人手來對應地方在推動創生工作上的協助需求，並持續監管分析地方創生推動的各項成效、深化創生策略的研發、創生人才培育等工作。
(七) 地方創生目標政策應納入生育率及改善對策
1. 現行的「地方創生國家戰略計畫」中，訂定未來維持總人口數不低於2,000萬人、 2022年地方移入人口等於移出人口，以及2030年地方人口能夠回流。然而在計畫中， 並沒有納入對於各地方和總體的自然人口增減之指標，亦沒有顯著的對策加以因應。
2. 未來地方創生政策執行時，必須思考如何進一步針對地方人口特質，營造讓人回到地方之後也會想在地方養育子女的條件，才能真正解決長期總人口數減少與人口結構失衡的問題。
3. 具體的作法可要求地方在創生計畫中，針對下列問題提出實際策略，包括：如何協助地方建構友善的親子環境空間、如何讓產業項目和就業方式能協助父母兼顧家庭收入和陪伴子女的安排，以及如何讓不同世代之間的互動有助於在地的共生、傳承與創新等。