摘要:
政策建言背 景 分 析
目前中國大陸加入WTO的談判已經進入最後階段，預計今年底，最遲明年初，將可順利成為WTO的會員國，而在隨後臺灣也將以《臺澎金馬關稅領域》的名義進入WTO。
臺灣與大陸的經濟互動經過十多年之發展，已形成唇齒相依的關聯，兩岸農業同受到加入WTO的衝擊，而目前兩岸經貿處於順差失衡狀態，這主要是臺灣當局對大陸產品進口嚴格管制所造成。一旦兩岸加入WTO後，大陸必然要求臺灣取消貿易管制，屆時將有大量大陸農產品進入臺灣，對臺灣農產品市場構成衝擊，而且大陸農產品生產成本相對於臺灣具有優勢，臺灣農業面對此競爭壓力，形勢將更加嚴峻。再者，大陸加入WTO後，市場的流通體制必須進行改革，管制鬆綁的結果，也會吸引更多臺商投入大陸農業市場，屆時臺灣農業體質會進一步弱化，有「農業空洞化」危機。
針對加入WTO對大陸農業的衝擊，由於大部分農產品都不具有國際的比較優勢，所以無論是以何種方式加入WTO，都會對農業部門造成負面衝擊，特別是農作物生產。未來農產品進口將趨於增長，出口則會下降，農產品貿易會由現在的順差變成逆差。但由於農業產業結構會循比較利益進行優化調整，所以未來的農業生產反而會增加，農民收入也會明顯提高，只是生產增加仍不敷因國內經濟成長而造成的需求擴增，所以會帶動進口增長。而隨著加入WTO，市場進一步開放，糧油等種植業會快速萎縮，因此糧食自給率會下降。
目前大陸農業生產的管理權在農業行政部門，農業生產投入供應與農業產品流通的管理權在商業行政部門，農產品國際貿易的管理權在外貿行政部門。在加入WTO後，這種農商貿分割，產銷貿分離的機制顯然不能適應新的環境，必須走向「一元化」。
加入WTO後，大陸農業生產在面對國際農產品競爭，將處於劣勢，具體表現在（1）農產品生產成本高於世界水平的價格競爭劣勢。（2）農產品品種單一與質量差的非價格競爭劣勢。（3）農產品的安全性不符國際標準，易受消費者抵制。（4）部分生產因素流出農業部門，使產出減少，糧食自給率下降。
加入WTO後，必須放開農產品價格的管制，實施農產品生產商品化、經營市場化，目前大陸農產品並非總量過剩，而是農產品結構型過剩，若放開農產品價格，必導致農產品價格劇烈波動。
大陸農戶的經營規模小、力量單薄，在國際競爭裡必成為弱勢，具體表現在（1）農業生產者缺乏爭取利益的代表性組織，相互之間缺乏協調，特別是省際之間欠缺溝通，常出現自殺式競爭。（2）農業生產組織不適應國際農業大規模生產型態的競爭，現行的家庭聯產承包責任制，造成生產規模太小，生產效率不高，單位成本過高，缺乏競爭力等現象。
在大陸十二億人口裡有八億多農民，農村人口占全國總人口的70%以上，農業部門就業占全國就業的50%，目前4.38億農業勞動力裡，約有1.3億是剩餘勞動力，農業就業的形勢本就十分嚴峻，在加入WTO後，由於農業生產部門的收縮，大約有960萬的農業勞動力要移轉到製造業和服務業，然而2億多的文盲和半文盲，大多數存在於農村，農民素質偏低，加上資訊、交通的閉塞，農業勞動力移轉成本高，再就業的困難很大，這個問題如果處理不好，勢必造成盲流現象，將對整個社會的安定造成衝擊。
大陸加入WTO後，必須符合國際規範，各項經貿體制的管制措施會逐漸鬆綁，降低關稅、擴大開放市場與法規透明化等，這種新情勢對臺灣農業會發生影響，根據中共海關統計，1999年臺灣輸往大陸的前100項產品，大部分非屬農產品或農產加工品。而據臺灣官方統計，1999年臺灣出口至大陸的農產品總值只有三千多萬美元。因此在大陸加入WTO後，雖然臺灣的出口會有較大空間，但比較優勢僅集中在農產加工品，高級漁產品，園特產品及高級食品等少數產品。
目前大陸農產品進口臺灣，是採取間接貿易方式，還有相當多未納入官方統計的走私品。依臺灣官方統計，1999年臺灣自大陸進口的農產品總值為二億八千萬美元，加計走私品後，金額將超過三億美元。將來在WTO的規範下，兩岸農產品改採直接貿易，可能引發更多大陸農產品進口，而且由於大陸農產品成本遠低於臺灣，因此對臺灣農產市場將造成顯著衝擊，尤其是像花生、蒜頭、紅豆、金針、香菇等敏感度高，且生產區域集中的農產品。
目前臺灣對大陸農產品貿易是呈現入超二億五千多萬美元，在加入WTO後，臺灣對大陸的農產品貿易逆差將會擴大。依農委會的估計，臺灣加入WTO，如果未納入大陸農產品進口增加的影響，產值會減少9%，衝擊金額為340～540億元，若納入大陸農產品進口增加的影響，農業產值將減少12%，縮減產值740億元。
迄1999年12月底止，臺商赴大陸進行農業投資累計3975件，金額為二十二億美元，但據了解，實際投資額遠超過這個數字，而且投資者未必全是農民，有許多是在臺灣未從事農業活動的臺商。投資項目以食品及飲料最多，約占投資額的61%；其次為竹、木、籐、柳等製造業，占23%；至於種植業所占的比例不高，養殖業早期曾呈現熱潮，現在有逐漸退燒的現象。
在加入WTO後，大陸對市場的管制將鬆綁，勢必刺激更多臺商赴大陸進行農業投資，而其產品除了在國際市場與臺灣本土產品直接競爭外，也可能有相當部分會回銷臺灣。
兩岸加入WTO後，大陸農產品對臺灣農業的衝擊會加大，甚至有造成「農業空洞化」之虞，政府應化被動的守勢為主動的攻勢，妥善擬定對策，尤其是應儘快落實兩岸農業垂直分工架構，即從大陸進口農產加工原料，在臺灣深加工後，再出口到大陸消費水平較高的城市。在此策略目標下，臺灣應優化農業生產結構，以生產高技術、高品質、高附加價值、高競爭、具品牌優勢的產品為主。至於部分在臺灣生產已不符經濟效益的初級產品，則可開放，並輔導赴大陸投資，這些產品將來也可考慮回銷臺灣，以降低臺灣農產加工的生產成本。
針對加入WTO後，大陸農產品擴大進口對臺灣所造成的衝擊，農委會評估的結果是「相當嚴重」，所以農政當局已經嚴陣以待。在境內措施方面，以提升競爭力為主軸，主要是鼓勵策略聯盟的落實，使小農戶透過策略聯盟成為大規模的農業經營體。然而如果策略聯盟的「核心（core）」是農企業（如養雞及養豬產業），則可能在整合完成後，發生集體出走大陸的情況，反而對臺灣農業發展不利，甚至造成「農業空洞化」。
至於在兩岸農業交流裡出現臺灣資金與技術移轉至大陸，以致對臺灣農產品在國際市場造成競爭威脅，甚至出現空洞化危機（如鰻魚、草蝦、茶葉等明顯的例子）。農委會主委陳希煌曾表示未來兩岸農業交流將由目前「以種原與技術交流」為主的政策，轉變為「純學術交流」；關於此一觀點，葉新興（2000）表示，此並非解決問題的良方，他認為無秩序的臺商農業投資才是使臺灣先進技術與優良種原流入大陸之主因。基此，他建議兩岸應透過官方協商，建立起秩序性、合理性的種原與技術交流模式，甚至可考慮兩岸以策略聯盟方式來共同開發。
就兩岸農業的體質來看，臺灣在科技、管理、加工、品牌上具有優勢，大陸則在種原、成本等方面領先，兩岸農業互補共利的空間目前還存在，但臺灣方面所擁有的時間卻不多，因為隨著大陸市場開放，將吸引更多的外資進入，一則大陸在各方面的優勢提升，相對地臺灣的優勢會下降；二則外資將取代臺資的地位，使臺資的活動空間縮小；三則臺灣在WTO的規範下，對兩岸農業交流將喪失主動性。基於前述理由，臺灣當局應儘快在WTO的框架下，規劃出創造兩岸雙贏的農業交流架構，並積極予以落實。
具 體 問 題
因 應 對 策
1.大陸農產品進口增加，對臺灣農業市場所造成的衝擊
修正戒急用忍政策，建立兩岸農業垂直分工體系。
農業部門依比較利益進行結構的優化調整，往高資本、高技術、高附加價值的農產品發展。
輔導農民轉業，大量減少農民。
鼓勵策略聯盟的落實，使小農透過策略聯盟轉變成大規模的經營體。
將農業升級為知識與技術密集的產業。
強力發展食品加工業，提高農產品附加價值。
建立進口秩序運銷制度。
(8)強化反傾銷與進口救濟制度。
2.因應大陸市場開放，臺商對大陸的投資會增加
修改戒急用忍政策，使兩岸農業由目前的水平分工轉變為垂直分工，對於在臺灣生產已不符經濟利益的農產品，輔導業者赴大陸投資，再將製成品回銷臺灣，可降低農產加工的成本。
輔導臺商進行策略聯盟，在政府主導下進行大陸投資，避免農業空洞化的危機形成。
農業種原與技術交流應以雙贏為原則，避免出現大陸得利，臺灣受害之現象，對部分半官方交流團體的畸型發展應予約束。
兩岸以策略聯盟方式共同開發種原與技術。
建立兩岸農業經貿的官方協商機制。
(6)增加對臺商有關大陸農業資訊的提供。