摘要:
政策建言背 景 分 析
1998年3月18日，中共第十五屆全國人大第一次會議裡，以幾近全數的高票通過，任命朱鎔基為國務院總理。在隔日的記者會裡，朱鎔基以斬釘截鐵地語氣，做出「3年內使大部分國有企業擺脫困境，從而建立現代化企業制度」的政策承諾。
隔年，朱鎔基在九屆人大二次會議的《政府工作報告》裡，總結前段時間國企改革的經驗，提出了六個重點，做為進一步深化國企改革的方向。如：
(一)第一是要由「分級管理」轉變到「分級所有」。
(二)「經營機制轉換」比「上市籌資」更加重要。
(三)以「股權多元化公司」代替「國有獨資公司」。
(四)「經營者與所有者之間要相互制衡」。
(五)「不能以資本經營代替產品經營」。
(六)「改革與管理並重」。
朱鎔基前面所闡述的六項指示，顯然相當切題而具體，如果能予以落實，自然對國有企業效能、效率和效果的提升有益。然而大陸的國有企業實在太多，在經濟層面所占比重也實在太大，想要在3年內改革有成，扭虧為盈，困難度相當地大。現在朱鎔基承諾3年內擺脫國企困境的驗收期已經快到了，我們有必要客觀地檢視其成果，並提出一些政策涵義，從而分析對兩岸政經形勢可能衍生的衝擊。
朱鎔基推動國企改革的動機有三：（1）降低財政的負荷和配合金融的整頓。（2）提升經濟發展的實力，促成進一步經濟改革。（3）做為加入WTO後，競爭情勢丕變的因應。
歸納起來，近年來國企改革採取的主要具體模式，有六大類：
(模式一) 利用外資來進行國有企業改造
(模式二) 利用證券市場來推動國企改革
(模式三) 採用靈活的方式搞活國有中小企業
(模式四) 以「債轉股」來解決國有企業困境
(模式五) 以股份制國有企業取代國有獨資企業
(模式六) 透過「產業民主，參與管理」來落實國企改革
綜合上述六種模式，目前被寄予高度期望是第一和第四等兩個模式，尤其是模式四的債轉股政策，更成為中大型國企和逾放比率偏高的銀行解除現階段困境的希望所繫。至於加入WTO後，模式一的重要性會提高，但需配合模式二的證券市場改革與模式五的股份制改革，外資才能有效進入。至於小型國企改革，仍鎖定在模式三裡的各種具體方式，然而現實阻礙仍多。
朱鎔基國企改革的成果到底如何？能交待得過去嗎？中國企業聯合會與中國企業家協會，日前針對1,235位國有企業經營者所做的問卷調查顯示，在朱鎔基的國企脫困措施裡，表明要賦予企業14項自主權，但自主權落實的主要障礙仍是「政企不分」這個老問題。
在國企3年脫困的對策方面，最受肯定的是「減輕企業債務（62.68％）」，其次分別是「減輕企業對社會的負擔（53.81％）」，「調整產品結構（40.41％）」，「改善企業外部環境（34.64％）」，「減員增效（33.61％）」，「刺激消費，擴大需求（29.48％）」，「落實企業經營自主權（25.57％）」，「加大兼併、重組步伐（18.76％）」。在解決企業債務方面，最受國有企業經營者肯定的方法是「債權轉股權」、「債權轉資本金」和「讓長期虧損的企業破產」。
儘管一般受訪的國有企業經營者，都認同企業管理制度已趨於現代化、科學化，但卻只有14.80％的受訪者肯定「企業效益明顯好轉」。這個結果似乎對朱鎔基要在3年內使大部分國有企業擺脫困境的承諾，形成鮮明的挑戰。
目前大陸的國有企業仍以「國有獨資企業」為主，占了企業單位數的九成，股份制企業只占少數。根據調查結果，有63.88％的受訪者認為「多元持股」是最適合國有企業的產權關係，顯然現今大陸的國企改革現況，仍與預期理想有相當大的距離。
依中共國家統計局對國有大中型企業擺脫困境的具體效益指標有三個：(1)虧損企業比重降到20%以下（1997的虧損比例是45%）。粗略估計，必須有3000家以上的大中型國有企業限期扭虧。(2)總資產產出率提高到70%以上（與1997年相比，總資產產出率必須提高23.4個百分點）。(3)淨資產收益率提高到5%左右（與1997年相比，淨資產收益率需提高2.1個百分點）。若單以上述三項效益指標，對照最近國務院對國有企業的稽查狀況來加以檢驗，朱鎔基的「國有企業擺脫困境」之改革承諾應可過關。
目前國企改革最困難的問題，除了既得利益的反彈與龐大銀行債務以外，就是員工的抗爭。職工情緒激烈，甚至形之於外的集體抗爭，一則使國企的運作每況愈下，例行性業務受挫。二則造成國企資產重組與移轉的困難，許多外資與民間工商人仕聞之卻步。三則因階級性對立與日益增加的失業人口，潛伏著社會動亂的因子，甚至可能挑動政治上的危機。
不過國企改革只是朱鎔基整體經濟成績單的一部分，因此即使其國企改革成果受到反對意見的挑戰，但仍不致動搖原有的經濟改革路線。在亞洲金融風暴裡，相對於亞洲其他各國，大陸所受到的損害可以說是最少的，因此大陸乃成為跨國企業進行海外投資的較佳選擇，再加上美國國會在今年5月25日，通過給予PNTR，使九月大陸可能成為WTO的會員國，市場被預期將大幅開放，因之吸引大量外資搶食大陸市場，外資湧入成為大陸推動國企改革的有利因素。根據美國花旗集團最新的季度報告預測，大陸經濟增長在連續7年回落以後，今年可望重拾升勢。
大陸近年來的經濟困境，主要的形成原因有舊體制改革的交易成本；亞洲金融風暴的衝擊；堅守人民幣不貶值的承諾，造成出口下跌；外資流入劇減，內部需求疲軟，國有企業的債務危機，銀行壞帳龐大等。然而這些不利情勢，在今年都有相當明顯的改善，而最有利的因素就是大陸加入WTO的局面已明朗樂觀，加入WTO對大陸至少有三大利益：一是對外貿易量急速增加，帶動經濟成長。二是貿易問題漸獨立於政治議題之外。三是融入全球貿易體系，可衝擊舊有經濟體制，促使改革深化。
具體建議
政 經 意 涵 與 因 應 對 策
1.國有企業改革的成果
大陸國有企業改革是以「抓大放小」為原則，小型國有企業的改革比較多元化，中大型則偏重「企業化」，其實施成果雖不如預期，但仍可達到國家統計局所訂定的效益指標，因此保守派想藉此挑戰朱鎔基的圖謀，空間並不大，這使得朱鎔基的經改路線應可持續下去。此一情勢發展對紓解台海危機有正面意義，但台灣仍應持續加強國防與心防。
2.大陸加入WTO對國企改革的影響
大陸加入WTO會吸引更多外資流入，對某國企改革有利，台灣應針對此種新情勢，調整兩岸經貿政策，儘早落實三通，修正戒急用忍政策，創造有利於台商與外商進行策略聯盟，投資大陸國有企業或市場的環境因素。
3.大陸為進行國企改革的股市創新
大陸為使金融市場配合國企改革，須進行「制度創新」，改善上市公司的股票發行與股本結構，讓國有企業資金及其他相關資金進入股市，而且也會開放外資購買A股，台灣應密切注意此一趨勢變化，因為此項改革可能促使「人民幣國際化」早日落實，對兩岸金融有相當程度影響。
4.小型國有企業大量出售的情勢
大陸小型國有企業是以多元方式來改革，而其中出售資產或股權是重點，不過相當多國有企業的資產評價不完全，負債龐大，員工包袱過重。經濟部投資業務處應提醒台商注意這些問題，免得誤踩陷阱，除血本無歸外，甚至可能出現因經營財務糾紛，而引發的刑事慘劇。
5.以「債轉股」政策改革國企的前景
大陸目前以「債轉股」，將銀行負擔轉移至金融資產管理公司，目的將債權盤活，以解決國有企業與銀行的雙重困境。目前雖被寄以高度期望，但問題仍很多，如果政策失敗，可能使銀行壞帳問題檯面化，甚至引爆金融危機，政府應密切注意其後續發展。
6.國有企業資產流失
大陸國有企業改革過程中，因代理問題而衍生的資產流失問題非常普遍，目前中共當局正在嚴查，整肅不法。台灣政府應提醒台商在投資大陸國企時，切勿貪小便宜而觸法，目前「台商張老師」的功能不彰，應該強化其輔導台商之職能。
7.國企改革模式
大陸國企改革採取較穩健做法，即「先落實管制鬆綁，推動企業化經營，施行股份制或民營化」。反觀台灣的國企改革過去多集中在民營化，十餘年來已產生相當多弊端，可參考大陸的國企改革模式，在民營化前，先落實法令管制鬆綁與企業化。
8.國企推動產業民主的經驗
大陸國企推動產業民主的情況相當普遍，在內部誘因機能、積極性激勵效果，與監督控管上，都發揮了正面效果。台灣勞委會呼籲企業（國營和民營）實行產業民主已經多年，但成果不彰，可以參考大陸之具體作法來改善。
9.國企改革引發失業問題
大陸國企改革已造成明顯的員工抗爭與失業問題惡化，所以可能在經濟層面外，激盪出社會與政治問題，大陸政經情勢不穩定對台灣即形成潛在危機，政府應密切掌握其變動資訊。