摘要:
政策建言背 景 分 析
推動民主和改善人權是西方國家對大陸關切的熱點之一，而大陸學者亦不避諱地將此等問題納入大陸社會局勢的看法之問卷調查中。儘管調查結果顯示，推動民主並非目前大陸居民認為最優先關注的焦點，但推動民主已在大陸居民心頭上烙上一道不可抹滅的痕跡。大陸自1980年代初期即在某些農村進行人民公社改革的試點工作，同時亦進行村級行政事物的改革。1983年10月人民公社正式廢除，為因應人民公社原生產隊的集體財產、公共事務和公共事業的賡續和推動，在各種不同的方案和妥協的過程，組成農村社區性的群眾自治性的「村民委員會」終於脫穎而出。大陸有關當局冀經由「民主選舉」、「民主管理」、「民主決策」和「民主監督」方式，讓村民對村內的公共事務和公共事業進行「自我管理」、「自我教育」和「自我服務」的工作。1988年6月起大陸根據早先發佈的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》開始在大陸農村推動村民自治，並且在試行法施行10年後經多次修訂，並於1998年11月4日正式通過《中華人民共和國村民委員會組織法》並加以施行。
村民委員會組織法原是針對農村村級的集體財產和公共事業讓村民自治，原本就是一項單純的經濟問題，然而涉及農村的一些公益事業的處理，故多少亦涉及社會層面的問題，然而因廢除人民公社是要達到「政社分離」、「政企分離」和「黨企分離」的目的，故多少亦影響到一些政治層面的問題，尤其涉及如何組織村民委員會、如何選出村幹部、如何進行管理、如何進行監督等，多少又牽動政治層面的影響，因此單純的「村民自治」反而演變成比較複雜的農村「基層民主化」的問題，而影響層面亦涵蓋經濟、社會和政治各層面。
在兩岸的國際角力中，台灣原本在民生或經濟略勝一籌，而且在歷經過去幾年的民主改革，台灣在民權或民主方面的成就，亦引起西方國家的重視。反觀大陸，在歷經過去20餘年的經濟改革，在經濟方面的成就不可小覷，而大陸的民主發展亦已悄悄進行20餘年，其成就雖不若經濟，但亦頗受國際矚目。正當台灣舉行第十屆民選總統時，我們亦來看看大陸農村基層民主化的作法、施行的情形和對社經的影響，或許也是件相當有意義的事。因為大陸農村基層民主化如能擴散到大陸的城市部門和其他機關團體，必能促進大陸全面的民主化，或能促進大陸農村和社會的穩定，對台海政經情勢的穩定發展，具有積極和正面的作用。
具 體 問 題
因 應 對 策
1.基層民主化的適用範圍如何
目前只適用於農村的村級組織，主要在原行政村的基礎上組織「村民委員會」，由村民直接選出村幹部3～7人，辦理本村的公共事務和公益事業等，以便達到村民「自我管理、自我教育和自我服務」，從而達到村民自治的目的。此種作法已經逐漸擴散到城市居民委員會的幹部和區公所及少數鄉鎮試辦領導人直選的試點工作，我們應關注其後續發展。
2.基層民主化的具體作法
基層民主化是以「民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督」為執行重點。
基本上大陸各地已經展開3至4輪不等的村委會主任選舉，但各地作法不一，其中由村民直接推派人選的「海選」作法是比較符合民主精神，但指派、賄選、暴力、惡勢力和宗族操縱亦仍存在。
大陸已有26個省市制頒村委會組織法辦法，少數省份亦有選舉法規。目前大陸有70多萬個村委會的90％實行民主選舉，其中有60％已落實四個民主。未來我們應重視所有村委會能否落實四個民主的作法。
大陸有11個省市的村務公開過程度已達90％，而大多數的村已建立村務公開的制度。村務公開的作法已逐漸擴散到人大、公安、企業等各機關團體，我們應觀察其後續發展，如能使各種政務和事務的處理公開和透明化，將有助大陸民主化的推動。
儘管大陸農村基層民主化的重點是由直接選舉開始，但晚近的工作重點則有些已移轉到村民議事（民主管理）和村務公開（監督）上，這方面的工作發展得很不平衡。台灣方面的學者專家應多提供建議，供其改善。
3.基層民主化對政治層面的影響
基層選舉已經開始擴散到城市的居民委員會或區公所幹部的選舉，大陸少數鄉鎮亦已進行鄉鎮長直選，而中央並未採取行動。如未來發展良好，可望正式在鄉鎮一級進行直接選舉，我們應樂觀其成並提供意見。
公共事務處理公開和透明化已經開始萌芽，例如民眾已要求法院審務公開、要求公安警務公開、要求企業廠務公開和要求人大議事公開等。
農村村委會主任中共產黨員的比例各地不同，約在71至91％。我們應多關心其變化，可能的話建議大陸在農村適時開放其他民主黨派參與幹部直選。
共產黨在農村的領導，由過去直接領導變成迂迴領導，但1998年11月正式頒佈的「村委會組織法」和1999年3月頒佈的「中國共產黨農村基層組織工作條例」又重新確立共產黨在農村工作中的領導地位，值得注意。
農村的黨政、黨企分離並不完善，目前共產黨在農村的黨支部書記是核心，村主任是依托，其他的幹部是配套。大陸農村基層民主化只是有條件的民主化。
4.基層民主化對社會層面的影響
大陸農村社會由一個「封閉和他律」的社會變成一個「開放和自律」的社會。
農村幹部年輕化，有60％的幹部年齡在30至50歲之間。
幹部水平提高，70％以上的幹部有中等文化水準。
農村形成新的領導中心，黨支部書記是核心。
「黨群」和「幹群」關係改善，但局部地區反而變得緊張。
併村現象發生。
宗族、家族和惡勢力興起，賄選和迷信時有所聞。
我們應多觀察大陸農村社會的演變以及其對農村社會的影響。
5.基層民主化對經濟層面的影響
集體經濟私有化和農村私有及個體經濟的發展，有利農村第三產業和農村經濟發展。
村級經濟組織的功能減弱，如私有和個體經濟的發展快速，可能降低集體經濟的角色，而更能朝向市場經濟發展。
農民負擔無法減輕。基於社區經濟和自我服務的精神，短期內要全面減輕農民負擔庶幾不可能。我們應多觀察大陸農村農民負擔的情形及農民的反映。
土地承包逐漸定型，但土地承包的方式各地作法不一，未來農民可望降低對土地作為直接生產工具的依賴。
因蜂巢式的經濟特性，造成城鄉差距、鄉際差距甚至村際差距。
大陸農村因推動基層民主化，使得農村的一些既有生產形態受到較大的影響，未來農村經濟將更加多元化，且降低對土地作為直接生產工具的依賴，然而因村際間的資源稟賦、發展情況和座落不同，村際間差異將擴大，農民負擔短期內無法減輕，將引起民怒，我們應多觀察其後續發展，必要時可協助農民發展產銷的工作，以提升個體農民的經濟實力。
6.農村基層民主化的問題
土地的所有權認定不清、農村村際所得差距擴大、農民負擔無法減輕、局部地區「黨群」和「幹群」關係緊張、幹部違法亂紀和無法可以處理、未完全落實「四個民主」是目前農村基層民主化存在的一些重大問題。
基本上大陸應對農村土地的所有權歸屬進一步明確認定、落實和完善村民自治的「四個民主」、落實和完善村委會的組織法，並加速農村小城鎮的建設，最終廢除各種城鄉隔離的所有限制，方可使農村基層民主化達到其預期的目的。
7.台灣應如何看待大陸農村基層民主
儘管大陸農村基層民主化仍非十分完善，但基本上我們應加以鼓勵其繼續發展。我們可以參與大陸村民自治理論的研究，提供完善村民自治的作法。我們可以參與村民自治工作的交流與互訪。我們可以鼓勵大陸開放民主黨派參與村委會主任直選的競爭。我們可以參與大陸村委會幹部的培訓。
針對城鄉差距、鄉際差距和村際差距；減輕農民負擔和協助個體農民發展經濟等問題，我們可以提供經驗供大陸參考。