摘要:
中國於2001年以發展中國家的身份加入WTO以來，至2006年底為止，五年的緩衝期已告結束。在此一期間，針對中國的入會承諾，WTO的過渡期檢討機制（Transitional Review Mechanism, TRM）已進行多次。為進一步履行WTO承諾，中國須進一步執行開放市場與進口限制減少等政策。為了有效支援我國未來參與對中國承諾檢討，總結其入會承諾執行情況。
根據各國主要關切重點，本年度（2007年）研究優先針對以下主題進行研析：
1.國際評估中國執行WTO承諾的進展、2.中國汽車零組件產業政策之發展與值得關注焦點，以及3.中國產業技術標準政策。
主要發現
中國自加入WTO以來，各國普遍認為其在關稅調降上成效良好，進出口關稅承諾方面多半符合要求，平均的實施關稅從2001年加入WTO前的15.6%下降到2005年的9.7%。所以，中國入會承諾的主要檢討多半落在非關稅障礙的層面。依照WTO機制，各國對中國的過渡期檢討(TRM)於2006年主要關切服務貿易、技術性貿易障礙、貿易相關智慧財產權與金融服務貿易等議題，但各國根據自身的利益對中國TRM的關切重點存在差異。
另外，貿易政策檢討(TPR)報告指出，中國貿易政策與機構新舊重疊混亂、仍以加退稅作為政策工具、農業部門關稅配額保護、出口部門仍面臨貿易障礙、存在國企改革與智慧財產權保護等問題，也對農林漁業、能源、製造業、服務業等特定部門則有更細部的檢討報告。
以下則說明各國對中國落實入會承諾之看法：
(1) 美國觀點：根據2006年美國貿易代表署（USTR）向國會提交的《中國入會承諾檢討報告》以及《 2007年對外貿易障礙報告》。美國著重檢討中國「貿易權和配銷服務」、「進口規範」、「出口規範」、「國內貿易相關政策」、「投資」、「農業」、「智慧財產權」、「服務業」與「法律架構」等九層面。「進口障礙」、「標準測試與認證」、「智慧財產權保護」，與「服務貿易」障礙，最為美方所關切。特別指出，中國發展異於國際之標準規範企圖保護本土廠商歧視外商。而在智慧財產權保護方面，其嚇阻性刑罰使用率過少、民事求償的程序冗長。
(2) 歐盟觀點：根據歐盟委員會2006年向歐盟議會和理事會提交的《競爭與夥伴關係—歐盟-中國貿易與投資政策》報告。中國較為人詬病之處有市場進入障礙與市場競爭公平性二方面。首先，國內標準與國際標準之差異、政府採購開放問題、產業政策中的「中國優先」立場、法規執行不夠獨立透明、外資在電信金融服務領域與汽車石油化學等產業的諸多投資限制。後者，保護智慧財產權相關法律實施與執行不足讓歐資企業無法發揮比較利益、大量補貼重點產業、稅制上鼓勵提升產品自製率或出口導向。
(3) 日、澳、加觀點：日本關切中國貿易六項優先解決的議題，包括汽車零組件的關稅問題、建立透明化且符合WTO規範的補貼措施系統、處置仿冒、盜版與侵權產品的措施、不當使用反傾銷措施的問題、有毒化學品進口法規的修訂，與膠卷產品的關稅問題；依照2006年TRM，澳洲關切的議題有原物料進口、電信業以及銀行業進入的服務，以及金融服務貿易等議題；至於加拿大關切議題則為保險、銀行、金融資訊服務；而我國則較關切電信服務業、旅遊服務業與海運運輸業等議題。
綜合言之，中國入會承諾的檢討，現階段的重點在於非關稅貿易障礙的層面，中國內部的制度改革也到了關鍵的時刻，不能再像關稅改革一樣快速，因此也考驗著其達到WTO規範的能力，這些都是造成美國所謂中國貿易自由化趨緩的原因。而各國在檢討中國入會承諾時，雖然主要著眼各自產業在中國的利益，關注焦點或許有所差異，但是至少美歐日等三大貿易體所關注的大方向是一致的。
對於中國入WTO後，汽車零組件產業政策的調整是值得關注焦點，本研究指出五項議題，部份議題雖不違反WTO規範，但對於中國培植其汽車零組件產業有直接影響，由於兩岸汽車產業（零組件）具有錯綜複雜的競合關係，從關切台灣汽車產業（零組件）發展的角度來看，這些議題因而值得注意。分別為：
（一）中國以補貼等優惠政策，鼓勵企業在中國進行研發、（二）進口零組件達「整車特徵」時，以整車課關稅、（三）防止進口汽車因關稅調降而擴增之政策、（四）對於「特許」與「認可」的標準，留給地方政府可能的行政裁量空間、（五）中國加速訂立行業標準，成為市場准入新門檻。
中國加入WTO以前，中國以政策鼓勵國產化率與進口關稅連結，帶動其國內零組件工業的發展。中國入WTO後，與WTO規範不一致的保護政策也得逐步取消。但進口汽車零組件再組裝現象增加，外資以CKD（生產企業進口全散件）、SKD（生產企業進口半散件）進口零組件後，再自行組裝成整車現象增加，進口汽車產品競爭力提高，造成中國汽車零組件企業的經營趨困難，中國政府憂心可能對國內汽車零部件工業的發展造成損害。2004-2007年間，與汽車零組件行業相關之指導性政策文件陸續發佈。
根據中國加入WTO承諾，對於進口汽車零組件（用於在中國生產後、在中國銷售）原已降至徵收約10%的關稅，但《構成整車特徵的汽車部件進口管理辦法》，進口零部件的價格總額，若達到該車型整車總價格的60%或以上，則視為有構成「整車特徵」，對該進口零組件課以整車之進口關稅（28%），並自2006年7月1日開始生效。該《辦法》原訂於2005年4月1日起執行，但由於被美國、歐盟、加拿大訴諸WTO爭端解決，中國於2006年7月1日宣佈，延到2008年7月1日才實施，然而三方要求中國應徹底取消有關整車特徵的核定標準，因此，迄今本案仍持續其爭端解決機制，成為中國入WTO以來作為被告進入爭端解決程序的第一案。
台灣雖不涉入該爭端，但自1994年政府逐步開放整車裝配與零組件業赴中國投資以來，台灣汽車廠商在中國已發展至一定規模，尤其，台灣汽車零組件產品在中國的汽車修補市場（售後服務）已佔有一席之地，汽車零組件產品在兩岸貿易上的重要性與日俱增，可以說，中國汽車零組件產業的發展政策與國內立法，對台灣汽車廠商操作全球佈局下之分工模式，亦有舉足輕重的影響。兩岸產業分工日趨緊密，台灣對中國汽車零組件之進出口比重越來越高，未來成長的潛力可觀。本研究因此針對台灣汽車零組件之輪胎業（台灣有出口優勢）與汽車電子（台灣有發展潛力）進一步分析與廠商訪談。
中國加入WTO後，其產業標準策略的調整是另一值得關注焦點。其標準制定的動機有三：提高產業競爭力，產業政策企圖轉向生產和出口更高附加價的產品，並利用市場前景來發展獨特的標準。其次，規避高額的專利費用。中國以巨大的市場優惠條件利誘外國企業，轉讓其專有技術，降低中國支付的權利金和專利費用。最後，發展其獨特的標準有著國家安全的考量。
根據中國國務院《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》有關支持技術標準的形成。為履行世貿組織條約的義務，中國通過合併國家出入境檢驗檢疫局和國家質量技術監督局，組織了新的部級機構－國家質量監督檢驗檢疫總局（AQSIQ）。並於AQSIQ下成立了「國家標準化管理委員會」（SAC），主管中國的標準工作，以促進中國國家標準和國際標準的統一。
中國運用的標準政策工具有，以政府採購政策以發展獲支持的科技。例如，基於科技政策的誘因考量官方採購Linux而不支持Windows。其次，以本土市場力量訂定強制的專利技術標準。迫使外資企業在中國進行高科技的投資，排除低階技術的當地應用。最後，運用類似電信的頻譜分配與牌照系統等特許執照影響產業競爭，達到以技術標準建構電信營運商間的連結模式。
中國在推動技術標準的優勢方面，主要其憑藉著國家權力的幫助，搭配其他資源爭取競爭優勢，包括：中國特有的廣闊市場優勢及跨國公司為爭奪進入中國市場而展開的激烈競爭，又包括中國業已累積的技術能力和日益積極的研發政策。透過這些因素的整合，將使中國基於標準戰略的產業政策更具實力。
但中國技術標準制定仍存在其風險與障礙，例如國家制訂獨特標準的努力有可能導致慘痛的失敗，以致於規模較小的企業承受很高的機會成本。這些企業必須放棄在國際市場占主導地位的體系標準中所獲取利潤的機會，並且損害與貿易伙伴間的信任關係。在標準制定的障礙方面，中國技術實力薄弱、組織機構分割嚴重，利益集團相互傾軋。各部委存在政策矛盾與不協調現象；政府與本土企業的利益可能不一致，企業對官方的保護政策或想法不見得認同。
由於中國產業制訂標準的技術仍未成熟，需要借助國外企業合作開發，利用全球化以促進其產業利益。目前中國與歐盟在標準的制定，有積極互動與合作。中國標準制定主要是參考歐盟與日本由上而下(top-down)、國家指導干預的做法。然而美國模式則是傾向於市場導向和自願性的標準聯盟。對美國而言，中國「市場干預」的意味自然相對濃厚。目前中國和美國在標準的合作則僅以非官方的方式進行。另外，中國亦多利用全球性國際標準化機構 （如ISO、IEC、ITU）掌握足夠的技術創新能力，推動全球技術趨勢朝向於己有利的方向發展。
本研究進一步，針對中國電信資訊產業標準制定與發展進行分析。相較於其他產業，電信產業由於具有規模經濟，容易形成壟斷，在資源之集中以及政策方向之確立這兩方面享有優勢，因此，在標準制定上，深獲中國官方的重視。標準制定屬於電信產業政策的一部份，而影響電信產業政策的考量，除了標準制定之外，還包括了技術中立性、技術頻譜分配、財務支援，以及牌照發放限制等因素。政府透過立法或經費的控制，可以決定電信產業技術的發展模式，也能夠影響技術頻譜的分配。牌照發放的限制，則提高了市場競爭。顯然，政府的政策對整個電信產業服務的收斂模式有關鍵性的影響。而在技術發展的不確定性消弭方面，國際合作除了可以讓技術發展更容易預期，也有助於規模經濟的產生。
根據WTO資訊技術協議和基礎電信協議的要求，中國在加入WTO之後五年內必須取消半導體、電腦、電腦設備、電信設備和其他高技術產品的關稅限制，在4年內允許外資在電信領域中持股比例最高可達49％。國際間指出，中國的電信法規仍存在著不少障礙。外資遭遇到最大的問題，主要在進入中國的申請程序複雜、需與中國合作夥伴成立合資公司、外資比例仍不得超過49%。特別是在電信服務方面，美國認為中國不僅提出超出國際規範(特別是對資本)的最低審批要求、採行保護主義和非透明政策，更拖延發布監管措施。
中國成功發展TD-SCDMA所引申的政策意涵，有以下層面：促成中國產業在技術領域角色的轉變、節省大量專利費用，有助建構完整產業鏈。但推廣其本國標準使得中國政府與業者利益衝突加劇。例如官方對TD-SCDMA表示支持並希望國內電信業者能夠採用這套標準，但中國移動卻傾向採用WCDMA，而中國聯通則寧願使用CDMA2000系統。
主要立場政策建議
我國有關中國汽車產業政策的立場方面，建議在WTO中涉及此項議題時，不需積極特別發言。主要理由在於基於兩岸汽車產業分工的緊密關係，中國對於汽車行業發展的扶持政策，雖不符合WTO規範，但從台商的角度看，卻未必不利。但以政府的立場來看，除了需考量汽車零組件產業多數業者的利益之外，對於少數未赴大陸投資仍在國內生產的業者利益也需納入考慮。我國已於2006年10月26日成為本案的「第三國」，應可透過參與部分談判的過程，獲得並累積政治經濟的影響力。並可就此場合蒐集資料、掌握相關國家的立場動態。因此建議政府，雖無需就該爭端案在WTO突顯特定的立場。仍應以兩岸分工之經濟目標為前提，在談判的過程中，可根據特定議題項目機動調整參與策略，或表達意見的強弱程度，主要目的可藉以累積參與國際事務的相關經驗。此外，也可與同為「第三國」的日本、澳洲、阿根廷、墨西哥等國代表互動往來，建立各層面共識，作為未來深度合作的基礎。
另，有關我國針對中國標準政策的立場方面，有以下建議。
1. 基本上仍可主張力促中國標準制訂的透明度、資訊分享與國民待遇等原則。然而，個別產業或技術的態度立場應就我國廠商的特殊利益加以考量。
2. 擬定WTO場合立場策略前，由於中國的標準政策並未有一定的推動模式，有必要精確掌握中國相關標準策略的真正動機，得以選取合作或對抗的手段。
3. 中國的標準訂定大都需透過國際合作，通常美國與歐盟看待中國的態度並不一致，我國或可在美歐之間的合作立場有所取捨。
4. 部分領域如中文化標準，兩岸可能存在利益衝突，應擬定策略未雨綢繆。 主要理由在於，台灣IT科技產業以OEM/ODM的業務為主，缺乏龐大的內需市場。
策略上，須透過與國際大廠合作，參與標準制定聯盟（如WinMax部分標準），而非另起自主標準（如TD-SCDMA）成為主要策略選擇。台灣業者有能力在部分領域掌握核心技術，不再是標準跟隨者。可知，台灣的標準制定策略手段與中國有其不同，但兩岸存在一定的合作基礎，例如面對共同的困難，包括依賴海外技術，並面臨繳納鉅額技術權利金的壓力。因此，仍有競有合的模糊空間，有必要針對不同的政策目的，另加以考量。