摘要:
中央銀行的一份報告呼籲政府：「發展服務業促進經濟成長－協助傳統服務業創新，加速發展現代服務業」。該報告特別建議政府推動傳統服務業與科技應用結合，促進傳統服務業創新，提振薪資。因此，本計畫從政府決策當局的角度，利用現有智庫的能量與研究成果，綜合檢視我國小型服務業科技化政策之重要議題與政策設計，以利相關政策之興革。
本計畫執行重點如下：1.科技化要解的是年輕人的低薪問題，尤其是未來年輕人可能面臨的服務業低薪問題。2.以特定產業或個案來解題，探討應用現代化科技提高薪資的作法。專業性高薪資高的服務業不需要處理。3.以觀光、餐飲服務、景觀設計、物流、交通運輸為優先分析的產業，探討科技化能否可以解決低薪的問題。本計畫以中經院團隊為基礎，整合國內相關智庫等既有的研究成果，從政府決策當局的角度，探討服務業科技化政策議題。
相對於央行報告所採取的總體經濟的觀點，我們首先從個體經濟觀點，檢視服務業科技化與經濟發展的關係。
一般而論，所謂的「傳統服務業」在各國普遍都是相對低薪的行業，只有特定市場區隔的業者，可以服務/體驗取勝，收取相對更高的服務價格，甚至於使其從業人員擁有較高的薪資。另外，相對於體制較健全的先進國家，我國「傳統服務業」的低薪問題可能還多了一個「地下經濟」的紛擾因素，尤其是就餐飲和零售業而言。
另一方面，一些因素也可以釋放服務業的發展潛力或改造既有服務業的發展面貌，而使得服務業可以成為「經濟擴張的新來源」。可能的因素包括：科技導入與運用（如科技應用催生遠距健康照護；但法令若未隨之調整，則市場的規模仍將受到限制）；管制規範與營運模式的調整（如電信自由化）；各種形式之外需的挹注（如印度發展 BOP 外包、陸客來台觀光消費）等。
從政府決策當局的角度，研究團隊認為有兩個面向的議題需加以釐清，以有助於後續的分析與討論，主要為：服務業發展議題與服務業科技化議題。
就服務業發展議題而言，我國服務業發展政策長期被定位為經濟主管部會（經濟部）的權責，多以產業政策的方式加以推動，容易陷入部門別的思考，形成「穀倉效應」。進一步而言，服務業發展與服務業科技化若要對經濟（特別是 GDP）產生更大的提升效果，有幾個基本觀念值得重視。
第一、服務業發展與國家所能處理和吸納的國內外消費力（及投資）密切相關。尤其，消費力可以跨國流動（包括外國人的跨境消費、異地消費），所以即便是小型經濟體也會因為以不同方式吸納了外國的消費力（尤其是國際觀光），而帶動某些特定服務部門的蓬勃發展。
另外，服務業研發創新可能比製造業研發創新更需要（處理）廠商外在條件的配合，而這些與管制規範和生活形態密切相關。然而，我國過去的服務業發展政策對管制的鬆綁及需求面（藉此培育市場）的策略引導相當缺乏。
第二、服務業發展需要有國際化的助力且與國際化型態/模式密切相關，對 GDP 產生不同型態的經濟效益。然而，在政策實務上，除了廠商個案式輔導的慣性之外，現有的政策容易流於服務透過輔導廠商或產業的「內生發展」模式，形成出口單一模式的思考，特別是透過模式三的對外投資與授權，例如連鎖加盟和流通服務業的對外投資與授權。
從提升 GDP 的角度來看，政府對服務業的出口可能要以跨境服務、跨境（外人在台）消費和自然人（包括外人在台）呈現為主，甚至於，服務業的進口也會因外商在台投資而提升一國的 GDP。另外，雖然我國外來觀光客在過去幾年已經大幅提升到千萬人次的規模，但相對而言我國較缺乏積極的政策作為以「釋放外來觀光客在台灣的消費力」；大多停留在傳統的作為或觀光訴求。
第三、服務業發展並非只是經濟部門的權責。許多創新服務的形成固然需要有科技的助力，但是創新服務的發展則需要技術創新與制度創新結合的複合創新。尤其，一些領域的政策與創新服務的發展需要主管部會有較高階的社經發展目標，正視與致力於解決台灣的 Grand Challenge。要解這個問題需要科技創新與社會創新的複合解。
就服務業科技化議題本身而言，服務業科技化只是手段，重點在於透過何種路徑或模式（路線）形成產業/廠商發展成果與效益。我們認為服務業科技化的路徑或模式可大致區分如下： 第一、透過服務業科技化提升業者的效率或生產力。第二、既有業者因科技化，形成高階的市場區隔與高值化的業態（甚至於後續產生市場國際化的效果），若經營得宜，可提升業者的業績，甚至於帶動員工的薪資。第三、透過服務科技化產生新的業種。第四、技術/社會變遷帶動服務業的科技化轉型。
另外，推動服務業研發創新，政策上對管制的鬆綁/調整以創造市場和營造需求面不亞於供給能力的加強。例如，政府過去推動國際醫療服務，主要依托「自由經濟示範區」，但因為相關法令未通過，導致國際醫療服務發展受阻。若改變政策思維，則可設定若干條件，讓一些醫療機構所成立的「國際部」試行成為「國際醫療虛擬特區」，藉此推動國際醫療服務與法制的同步創新。換言之，服務業的科技化轉型需要結合技術創新與制度創新。因此，我們建議：政府未來針對小型服務業科技化宜有較多元的政策與路線思考。
基本上，服務業科技化意味著服務業的資本深化，理論上勞工將因此增加效率而獲得更多報酬，但是資本深化也可能影響市場區隔/市場空間、勞工的就業機會或工作型態，甚至於勞工效率增加會使消費財價格降低，勞動報酬卻未必上升。換言之，服務業科技化與就業市場間的關係並非線性的，更取決於透過服務業科技化，服務業者本身在市場區隔/市場空間與工作現場及前後台流程所產生的變化。
另外，數位科技應用與就業問題也是一個相當關鍵但仍待釐清的議題。例如，機器人所掀起的第四次產業革命，主要效果是「改變工作的方式和型態」，其取代的是可預測性、重複性、制式化的工作流程，讓人類可以投入專業性更高、更需要思考性的工作。因此機器人通常只會從旁協助重複性高的工作，讓人類可有較多時間用在創造、創意發想上。值得注意的是，服務業科技化對就業市場帶來的影響不見得都是負面，新科技會提升工作質量及效益，創造出價值更高、薪資更高的工作及新的工作機會。此外，服務業科技化需整合商業、行銷、資訊、金流、文化、機械等跨領域知識，將增加未來對跨領域人才需求，亦會創造出更多就業機會。然而，影響薪資高低的因素相當複雜，除了勞動需求面及勞動供給面本身影響之外，也會受到總體經濟環境、產業結構變化的牽動。
本計畫也在第三章探討主要國家服務業科技化政策標竿，包括：新加坡中小企業數位化計畫、日本「服務業挑戰計畫」、英國促進與支援服務業之科技應用策略、荷蘭零售業轉型之研究與規劃：「Shopping 2020/Shopping Tomorrow」。另外，也以商業司為焦點檢視我國相關計畫。
我國其實也有一些小型服務業科技化相關補助/輔導計畫，而且就本計畫所關切的業別來看，相關計畫主要是由商業司負責，而且是以特定主題為推動重點。此外，現在由中小企業處負責推動的 SBIR 計畫，也有服務領域，針對中小型企業推動服務研發創新，工業局及國發基金也有針對策略性服務業的投資計畫，其中包括觀光旅遊、美食國際化、健康促進、國際物流、電子商務等領域。另外，科技會報也曾經推動過一些「擴大科技應用計畫」，類似 Living Lab 的示範運行計畫，目的也在發展一些服務業科技化。不過，本研究的分析以商業司為焦點。整體而言，商業司的相關領域計畫中，「物流國際化與科技化推動計畫」、「提升服務業競爭力與高值化輔導計畫」之時尚產業科技行銷應用計畫、「台灣餐飲國際化及科技化服務計畫」、「商業發展科技研究能量建置及輔導計畫」等計畫較偏向於輔導中大型企業或連鎖企業。
參考新加坡、日本、英國、荷蘭的相關政策，我們提出一些值得參考的觀察如下： 第一、這些國家的政策相當重視產業發展的策略規劃。例如，新加坡針對特定領域提出產業轉型藍圖，為各行業領域制定產業數位化藍圖。相同領域的中小企業，可透過藍圖進一步確認合適的數位科技，而提供這些科技的業者，也較能滿足特定領域的需求。
第二、一些國家服務業科技化政策重視市場的連結或擴大。尤其是日本政府的「服務業挑戰計畫」，著重於「創造新需求、應用 IT 技術」，特別配合 2020 年東京舉辦奧運、殘障奧運，從 outbound、inbound 兩方面推動相關措施。新加坡特定服務業的發展也重視國際商機的連結。
進一步而言，韓國及日本也將重要的國際賽會當作國家對外行銷的契機。韓國以 2018 年平昌冬季奧運，以科技展演和應用服務情境，激發韓國對創意經濟的發想，促成整合 5G 通訊技術及相關數位科技組合，向全世界提供一個與過往不同體驗之奧運競賽。台灣少有機會能夠舉辦國際重要賽會，但較少利用有限的機會藉此推銷台灣自己的服務與科技解決方案。2017 年世大運和 2018 年台中花博目前都較缺乏類似日本與韓國的積極政策作為。
第三、我國需要鼓勵傳統服務業及各種業界深化數位科技的應用與商業模式的創新。我國在 Open Data 的國際評比名列前茅，但仍須進一步發展，唐鳳政委已在推動 Open API，但是要造就真正的 Data-driven Economy 仍有距離。
第四章針對重要的服務業，探討小型服務業科技化議題。討論的重點包括：現有政策之盤點與檢討、業別與科技化趨勢、業別服務業科技化政策建議；業別的發展狀況、薪資及就業狀況、科技化趨勢、推動科技化相關的法令議題。本報告的建議以第四章的分析為基礎。
觀光/旅遊業 過去幾年陸客來臺觀光是我國觀光產業一大發展助力，對一些特定的服務業者的營收也有相當大的助益；但可能因獲利者較集中，也有很多業者發不平之鳴。另外，一些香港業者則在陸客來台觀光的趨勢中建立本身的獲利模式：「大陸組團、香港接單、台灣接待」。綜觀過去的經驗，我們認為我國在觀光政策領域有下列幾點待加強： 第一、我國過去的觀光政策著重於引進國外觀光客，和偏重於以較傳統的方式引導國外觀光客的在地消費，未來可加強以多元的方式釋放他們在台灣的消費潛力；例如，針對陸客不只是訴求阿里山、日月潭、夜市、鳳梨酥等傳統消費模式。這可參考韓國發展韓流與韓流明星的全息投影演唱會、日本推動「酷日本戰略」的模式。
第二、儘管交通部努力加強觀光建設，但是我國過去在相關領域較缺乏指標性軟硬體基礎建設或資產的經營，並缺乏槓桿國際資源的政策作為。一些國際知名的軟硬體基礎建設或資產本身往往形成國際觀光客的消費焦點，例如，新加坡在 CBD 的現有道路上打造 F1 賽車場，形成吸引國際高階觀光客的焦點；同樣地，香港也是在港口附近的 ePRIX（電動方程式賽車）。這是新加坡與香港的創意，我國不見得要依樣畫葫蘆，但至少要重視未來如何槓桿國際資源，藉著指標性軟硬體基礎建設或資產的經營，以更多元的觀光建設，經營國內外觀光客在台灣的消費潛力。餐飲業 台灣大型餐飲業與小型餐飲店之間的科技化程度相差甚遠，根據商業研究院的報告指出，台灣餐飲業服務行銷推廣時，中、大型餐飲業在經營中常同時使用三至四種科技化工具，其中以在餐飲展示方式及消費者候位上，科技化應用投入較多；在用餐氣氛的方面，微型/小型餐飲店礙於資源有限，採最基本科技化應用甚至可能都沒有；至於在前台相關活動上或預約訂位選位上，隨著餐飲營業規模增加，科技化應用程度相對提高。站在決策高層的角度，我們則提出下列建議： 第一、產業層次 Master Plan vs.個案式的輔導 我國過去對餐飲業的輔導重點主要是在商業司的「台灣美食國際化及科技化服務計畫」項下推動，其中包括美食國際化的主軸。不過，整體而言，商業司在美食國際化大多主要針對既有的連鎖業者，透過個案式的輔導，推動連鎖餐飲店的對外投資展店，雖然有一些海外拓展的成績，但是對於國內的投資、就業與 GDP 的提升效果有限。相對而言，泰國的「世界廚房」則是以產業層次 master plan 的模式推動泰式餐飲、食材、廚師、周邊商品的對外輸出，較具有廣泛性的經濟提升效果。
第二、提升中小型餐飲業服務外籍觀光客的能力 台灣長期以來以小吃、夜市作為美食國際化的訴求，而且過去觀光客主力為陸客、日本觀光客等，小吃攤或餐廳以既有的中文（如菜單）內容，就容易與顧客溝通。然而，隨著陸客數量在縮減，而其他國家客源在增加中（如來自於東南亞的觀光客），我國必須以各種方式克服外籍觀光客在台消費的各種障礙。這不光只是路標、母語導遊等問題，眾多的餐飲業者如何能夠吸引外籍觀光客的消費也需加以正視。主要國家在這方面的作法是推動菜單的「視覺化/圖片化」和英語化。這或許不需要太多的科技，但是卻是處理外籍觀光客在地消費之「社會介面」的參考作法。
第三、藉科技化拓展餐飲業高階市場區隔 台灣在推動餐飲業創新與國際化，或著重於連鎖餐飲業的海外投資展店，或聚焦於利用夜市和小吃作為服務出口的訴求，但是這也限制了台灣在餐飲方面的品質或市場區隔的提升。因此，我們認為在中小型餐飲業創新轉型方面，政府的作為應加強輔導個別中小型餐飲業者透過科技化拓展餐飲業高階市場區隔；不過一個重要前提是：我國餐飲業所能吸納的國內外消費力要能夠同步提升，才能夠支撐高階市場區隔的形成與發展。科技化轉型的方向則可以有多元的思考，而且政策作為可以更多元，不只是一般性的研發補助計畫。
零售業 經濟部商業司在推動零售業科技化之現有政策主軸有二，一是推動電子商務發展，二是發展智慧商業。此外，仍然有商業司的 SIIR 和中小企業處的 SBIR（服務領域）補助計畫，支持個別的中小型服務業者創新轉型。
中經院認為政府可以就下列方向進一步著力。
第一、「巷弄經濟」的國際化。我國許多中小型服務業者（尤其是零售業者與餐飲業者）大多存在於都會區的巷弄間，一些外籍（例如香港）觀光客甚至慕名而來，穿梭於台北特定區域的巷弄間，享受獨特的購物文化或氛圍。因此，政府可以協助，因勢利導，將「巷弄經濟」國際化，形成對更多外籍觀光客的消費訴求。而且，這種輔導方式可採取區域營造的方式加以為之。
近一步而言，我國需要對外營造具有國際吸引力的「軟實力」。韓國和泰國在紡織時尚零售業的發展是依托特定的軟實力。類似韓流，過去我國的演藝人員與影視節目對東南亞也曾經具有廣泛的吸引力，只是我們缺乏進一步的努力，將其轉化成對台灣特定產品或元素的國際吸引力。不可諱言的是，目前中國大陸的軟實力與日俱增，但是台灣仍可有所作為；因為即便美國文化和軟實力席捲全球，英國仍以獨特的英式文化和各種內容，在美國市場和國際市場佔有一席之地。因此，我國仍可在一些領域，針對東南亞市場、或泛東亞市場，營造專屬於台灣的軟實力，以吸引相關外籍人士來台消費或拓展國際市場。
第二、協助中小型零售業因應數位經濟的衝擊。（跨境）電子商務的發展在一些國家已經對實體經濟（如零售業）產生影響，首當其衝的可能是中小型零售業者。包括 Amazon（Amazon Go）和阿里巴巴（無人商店）都在測試「新零售」的可能模式。整體而言，「新零售」的可能模式是由大型業者主導，而且偏向於「資本密集」，而非中小型零售業者所善長。因此，我國在發展（跨境）電子商務和「新零售」的過程中，必須正視對中小型零售業者的可能影響與因應對策。
物流業 整體而言，我國物流業以中大型企業為主，業內聘雇員工的薪資也相對較高。不過，物流業也主要面對著技術/社會變遷帶動服務業的科技化轉型壓力。經濟部商業司多年來對輔導物流業科技化也相當積極。經濟部商業司正在推動智慧物流之相關政策，主要是結合智慧科技推動電商物流、港區物流、冷鏈物流與城市物流發展，培育高附加價值物流產業，並帶動我國物流服務業升級轉型與拓展海外利基市場。
在商業司現有的基礎之上，我們對物流業科技化之政策建議如下：
（一） 協助物流業者提升應用 ICT 科技，建立智慧物流之基礎，以整合產業協同體系與供應鏈平台。
（二） 推動智慧物流示範計畫，進行研究和試點。
（三） 基於大數據並運用創新手段改進客戶服務體驗。
（四） 調整相關輔導計畫內容，以因應「零售 4.0」及未來消費趨勢，協助業者提升科技應用程度，並將物流佈見體系往應用端發展。
整體性建議 整體而言，經濟部為主的局處司過去也相當重視服務業的創新轉型，大體上也呼應著央行報告所關注的傳統服務業的範疇。因此，基本上決策當局首先要協助給予這些相關的服務業創新轉型計畫足夠的預算（如包括商業司、中小企業處），但責成主政單位加強計畫效益的發揮與呈現。
不過，我國仍然可以加強水平整合的施政措施，分述如下： 第一、由於服務業發展與國家所能處理和吸納的國內外消費力（及投資）密切相關，我國過去的觀光政策著重於引進國外觀光客，和偏重於以較傳統的方式引導國外觀光客的在地消費，未來可加強以多元的方式釋放他們在台灣的消費潛力。第二、我國需要對外營造具有國際吸引力的「軟實力」。不可諱言的是，目前中國大陸的軟實力與日俱增，我國仍可在一些領域，針對東南亞市場、或泛東亞市場，營造專屬於台灣的軟實力，以吸引相關外籍人士來台消費或拓展國際市場。
第三、各局處司針對重點主題的推動計畫可加強推動辦公室的策略規劃能力，有些領域需要找到對的切入點，但是能在國際市場勝出者，才有機會成為佼佼者。我們甚至於主張在重點領域需要有 Master Plan 的發展規劃。
第四、一些服務創新的突破需要複合式的創新，需要搭配法規制度的適度調整，因此，政府可進一步建立適用多種領域的監理沙盒機制，形成可進行創新驗證的實證場域。
第五、Living Lab 推動作法的精進。整體而言，檢視國內的場域實證相關計畫，我們可以發現內容偏重於技術投入與產品/服務開發，或是處理生產供應鏈議題，較少涉及所需投資和當地社會脈絡的內涵。然而，自始缺乏對於當地社會脈絡的關照，如此所得的成果，即使完成 POC 和甚至 POS，未來能否成功突破 POB 進入大規模商轉營運，仍存有相當大的風險。另外，即便已有初步的商轉成果，橫向應用也是 Living Lab 類型計畫必須努力的方向。