摘要:
改革開放以來，中國大陸運用「試點」策略以漸進式改革的模式，推動經濟體制轉型，加快恢復市場機制，穩健且有效地通過改革與推動發展。大體而言，中國大陸運用試點所達成的經濟體制改革已有相當成效，逐漸擴及社會與政治更深層的層面，可預期將大量且多元運用試點的先行先試機制。 中國大陸自 1978 年開始採取漸進式改革路徑進行經濟體制改革，其改革開放本質，即是重大的制度變遷過程。漸進式改革主要體現於先行先試制度設計，並採用試點進行運作，促成體制變遷的過程。值得注意的是，地方在中國大陸的漸進式改革模式中扮演重要角色，且在中央與地方的互動過程，形成制度創新的空間。具體而言，中國在改革開放的作法上，即運用各類型試點進行試驗，促進制度改革。另外，中國大陸採取漸進式的改革模式推進市場化，企圖能有效把握改革性質和方向，縮小改革過程影響。循此模式，中國大陸運用漸進式改革推進市場化是其改革推動體制轉型的重要內涵。
中國大陸運用試點進行改革推動，對我國的意義大致有兩層面：首先，觀察分析中國大陸試點改革，有助於掌握其體制轉型的方向。尤其，兩岸經貿關係日益密切，為提升我國產業經濟長遠的發展，預知中國大陸的政策改革動向，將有利於我國擬訂合宜的發展策略。其次，為穩定與發展兩岸多層面關係，開啟兩岸產業合作新模式，有必要深入瞭解中國大陸推動試點的機制，以及其最新的發展模式。大體而言，本研究的目標與內容涵蓋以下層面：(1) 分析中國大陸先行先試制度設計內涵，並深入瞭解中國漸進式改革特色，以及試點機制的具體作法與多元模式。(2) 說明中國先行先試運行過程，中央與地方的角色互動關係。釐清地方政府與國有企業於試點中所扮演角色，並說明試點選擇的考量因素。(3) 探討目前中國重點推動的試點方案，包括國家級綜合配套改革試驗區、七大戰略性新興產業試點、家電下鄉等措施，從中瞭解中國試點運作機制與內涵。(4) 由中國試點機制過程中，尋求兩岸產業合作契機。
研究方法上，主要從制度變遷與創新之觀點出發，分析中國大陸運用試點機制，達成先行先試內涵的作法。並企圖透過試點模式的時間演進與空間佈局過程，深入瞭解中國大陸運用先行先試制度的整體樣貌。本研究計畫將從次級資料與新聞事件等文獻蒐集開始進行，並與研究主題相關專業人士進行訪談交流，最後進行觀點與分析上的總合歸納整理。
一、中國大陸試點的運作機制
試點計劃執行的過程，可以分為兩大類：一種是由地方發 動並透過由下而上的創新過程，使其他單位加速適應之模式。另外，為透過由上而下的過程，由中央政府下達命令透過地方進行執行。中國大陸的多數改革都是通過試點先行，具明顯經驗後，而後才以全國性法規的形式加以推廣。
基本上，政策試點計畫有其上下合作的內涵與機制，其制 訂過程有八個階段。首先，在實際運作中，無論是自下而上，還是自上而下發起的政策試驗，地方的主動性和中央的支持缺一不可。其次，基層試點的結果和做法在得到上級的肯定後，政府智庫和研究人員將就此蒐集國內外的經驗進行系統研究。其三，如果地方試點收效良好，政策創新確能產生效益，並獲得決策層內部的共識與支持，將更進一步推動大規模試點。地方官員為取得正式加入試點的資格將加緊遊說，主要在於地方加入「試點」工作的行列，不但可以獲得中央的優惠政策，同時將增加當地官員晉升的機會。其四，獲選為正式「試點」的地方，經中央批准後試行新政策。通常中央將選擇性地加大對「試點」工作的補貼並擴大地方的自主權。此外，「試點」工作的進展必須定期向上級彙報。為主動掌握試點的狀況，上級將派員巡視，對地方進行評估。其五，中央和地方官員進行交流和協商，篩選地方「試點」的成功因素，將以內部或公開的方式進行討論。如果決策者普遍支持特定「試點」的成功經驗，並同意以此經驗進行更大範圍的政策推廣。其六，中央起草正式的法令，各部委對草案進行審閱和協商。其七，新政策在政治局和國務院通過後，以黨、政府規章或國家法律的形式在全國範圍內執行。最後，通過新政策或新法規並不意味著政策制定過程就此結束，接下來對於新政策的執行經驗有可能引發下一輪的政策試驗。
二、 國有企業在試點機制運作中有重要的角色
國有企業於中國大陸試點發展過程中，扮演重要的關鍵角色。例如在戰略性新興產業試點推動上，中央企業皆為此產業發展主要推動者。另外，於地方試點發展上，國有企業也多為地方執行上之主要輔助角色。國有企業對中國試點推動影響居關鍵之主要原因，來自於國有企業擁有資金與資源使用上之優勢，加上其產業鏈發展完整，研發基礎較完善等因素，促使國有企業成為中國試點改革推動中不可或缺之角色。再加上，中央對國有企業稅收、消費補助、政府採購、企業研發、人才吸引等配套政策與法令方面的支持。更提升國有企業於中國改革發展中的地位。
三、 試點模式日趨多元化
近年中國大陸試點之發展趨勢，明顯呈現出更具多元層次樣貌。試點由過去以區域、省市為試點主體的模式，轉型至以個別行業、領域為改革主體，更形成以「企業」作為試點的試驗型態，而被喻為「多層次試點模式」之表現。目前情況是，中國大陸在許多政策推動下，運用多層次試點模式概念，擴大納入企業或相關機構等執行單位作為試點主體單位，探索日益複雜的社會經濟產業環境下，技術突破與體制創新的作法。
四、試點的選定依目地而有不同考量
僅就與產業發展較為相關的試點進行觀察，發現中國官方在選定試點進行試驗目的時，是會斟酌當地實際需求情況與其資源環境情形進行考量。如以推廣為主要目的之產業試點，中央會選擇在發展程度相對較高，社會接受度亦較高之地區進行試驗。但若為以研發為導向之產業試點，則會依據該地方之產業特色與優勢進行考量。不過，中央於產業試點的地區分佈上，對於整體區域分配與平衡上較不周延。因此，從產業試點之分配，可預見未來中國之產業發展將以重點城市為主要，其目的僅在於做為產業發展之示範，帶動區域整體提升之目的並不顯著。
五、試點帶動市場化進程進而提升區域創新效益
中國大陸透過區域試點推動體制轉型進而提升市場化意識，在部分層面上可有效促進創新能耐。換言之，中國大陸透過試點機制，推動漸進式改革，促成制度變遷轉型，並藉由市場化過程，間接帶動中國整體知識生產力之水準，與提升產業創新之能耐。然而，在創新體制的建設過程中，經由如試點推動與區域劃分等政策切割後，亦導致中國各地區間存在相異創新體制與機制。促成中國區域發展上之創新資源要素，亦依地區不同而存在相異創新機制，並且產生具差異型態的創新結果之現象。
六、兩岸對中國大陸推動試點的有著不同的思考角度
先行先試的試點機制對中國大陸而言，是制度轉型、體制改革的關鍵核心。藉由先行先試的試驗精神本質，將錯誤經驗進行修正，並將成功經驗推廣至其他各地的模式。隨著中國區域規劃與試驗目標日趨多元化，代表先行先試制度的改革精神已漸融入至各階層的政策決策單位，也達到中國推動漸進式體制改革之目地。但若以臺灣產業之觀點思考，中國推動試點，代表的是產業發展契機與市場商機。早期中國大陸推動的試點改革（如經濟特區），期優惠措施提供臺商外移投資之誘因。近年來，隨著中國大陸試點轉型，更多是關於產業發展的試點計畫等，此類政策方案所釋放出的產業與市場機會，正是臺灣廠商亟欲爭取之目標。
另外，中國大陸希望將試點的改革成功經驗往其國內擴張，提升中國大陸整體性經濟發展與產業升級，達到制度轉型的目的。相對地，臺灣欲藉由試點所產生的政策利多機會，進行產業合作，可能企圖藉此爭取臺商在當地的佈局機會。
七、 兩岸初步的合作試點
目前中國大陸運用海西區扮演對台合作的先行先試區域，享有中央政策提案的特殊地位。換言之，海西區享有中央賦予的制度創新權力，可就兩岸合作目的進行突破。相較於其他試點單位，海西區更彰顯其獨特戰略角色。兩岸於海西區試點合作的主要優勢，在於可促使兩岸產業交流，製造雙方產業的利益外。更重要的是，中國提供可使兩岸進行體制突破，先行先試的機會。
此外，我國提出「搭橋專案」政策，針對特定產業項目，在中國大陸部分城市進行合作試點。雙方於產業試點中進行推動合作計畫，目前較有進展的是 LED 產業試點與無線城市兩項試點。搭橋專案推動的試點合作模式。初步階段，是先經由兩岸相關產學研單位透過協商，並成立相關試點工作小組，展開試點選定工作。並待雙方取得試點項目與內容共識後，再針對試點的實際執行層面，進行多次協調，確認兩岸產業試點合作等細節事項。
八、 政策建議
最後經過本研究計畫之探討，並就此提出五項政策建議，供作參考。建議觀點如下：(1) 未來仍應持續加強觀察大陸試點進展，把握大陸發展動向。(2) 中國大陸試點模式已呈現多元化發展，兩岸合作試點亦可多元展開。(3) 兩岸於海西區進行合作試點，應以制度對接合作為主要目的，更可突顯出海西區之特殊意涵。(4) 兩岸進行產業合作試點時，需要注意中央與地方關注點的差異，以免降低試點運行成效。(5) 台灣本身亦可運用地方能量，多元開發兩岸在台合作試點，主要可於吸引陸資來台與共同合作開發內需商品上實現。