摘要:
地方創新系統是指，在一特定地理區域範圍內，一群私人與政府間的創新機構與組織，透過正式與非正式的方式互動，並進行知識交換，進而不斷提高區域內部的創新產出。地方創新系統（區域創新系統）是由區域網絡各個節點（廠商、大學、研究機構，政府與協會等組織）在協調作用中聯結創新，並融入區域創新環境而組成系統。地方創新系統的子成員間，隨著頻繁的知識交流而變得更加密切，網絡連結也在區域創新子系統的成員間形成，由於知識產生的外溢、運用及搜索等差異，而有不同形態的表現，同時賦予地方創新系統不同的風貌。
地方創新系統的核心概念中，學習具有舉足輕重的地位，甚至於產生「學習型區域」（Learning Region）的模式，並使得學習成為區域政策的重要原則；特別是在1990年代以後成為歐盟區域政策的核心設計原則。「學習型區域」強調區域為聚落系統，故區域為有機組織，帶有技術學習、管理、選擇和知識開發能力。「學習型區域」的核心概念包括：合作網絡、組織學習、制度性協議、社會資本與政治共識。易言之，歐盟對於地方發展強調可持續性，而其內涵在歐盟區域政策中特別包括特定區域能否達成持續性發展，故因而強調在政策循環的各個環節中彼此相互學習。而這種「學習型區域」導向的區域創新政策則有賴歐盟提供各種水平支援活動、發展政策分析工具、進行標竿研究和學習、形成社群和支援網絡，再透過學習平台促成區域內和區域間的相互學習。因此，歐盟的「學習型區域」導向區域創新政策，並非純粹的研發補助，而是強調建立組合型的政策工具，促成區域內和區域間的相互學習。如此一來，希望區域建立自我成長與發展的動能，甚至於動員地方重要利害關係人，自我管理地方創新系統。所以，歐盟的「學習型區域」導向區域創新政策在本質上不是給魚吃，而是藉著系統性的作法讓地方學會如何釣魚，以跳脫現有的結構性瓶頸。
2009年底，OECD正在規劃「創新策略2010」計畫，在新的創新政策框架下，有機點值得重視：（1）重視全球挑戰所需要的創新；（2）強調政策治理的需求，包括政府層級間的協調，和有助於國家內部區域作用者主動參與的環境。為此，可以期許未來OECD國家的區域創新系統政策將會有以下4點的重點移轉：(1)政策焦點由「存量」（stocks）轉向「流量」（Flows）：政策強調系統的流動性；(2)重點措施由「厚植資源」（raising resources）轉向「促進轉變」（promoting change）：創新成效受到廠商和其他作用者之學習能力的影響；(3)解決方案由「最佳實務」（best practice）轉向「情境脈絡」（context-specific）：政策需依據特殊的系統失靈之處給予微調；(4)由「標準化」政策制訂轉向政策「學習過程」：更需要策略智能（strategic intelligence）。
目前日本地區創新政策以經產省（METI）所推出的產業群聚計畫（The Industrial Cluster Project），以及文部省（MEXT）知識群聚計畫（The Knowledge Cluster Initiative）為主。2項計畫雖然皆強調地區創新面向，亦以建構聚落為政策目標，但2項計畫就任務重點、區域選定、運作機制及評估機制等，皆存有差異。為瞭解產業群聚計畫落到地方後之執行情況與成果，本研究選擇仙台地區健康福祉領域為案例，說明仙台市如何成功從日本眾多地區中脫穎而出，成為芬蘭Tekes聯合科技計畫仙台－芬蘭健康福祉照護中心計畫（Finnish Wellbeing Center Project in Sendai）之國際合作對象，以及其如何利用產業群聚計畫來承接芬蘭的研發能量，並且進一步結合知識群聚計畫的資源，致力發展健康照護產業，成功促成兩國在健康照護產業上的合作，達到仙台市地方創新的跨國連結、成功在地創造創新產業的結果。
透過3個大計畫的支持和多方動員，仙台地區健康福祉領域形成了地方創新治理體系。就政府角色與政策工具而言，在仙台的案例中，雖然地方政府具有相當強的主動色彩，但是仍然是在中央部會所給予的政策框架及資助的方式之中運作，並且受到中央政府監督評估角色的節制。中央部會為誘使地方政府能夠積極投入，以協助地區整體產業的發展，且達到財務自主的目標，也樂見由地方政府主導計畫具體實施策略。因此在日本仙台此一創新聚落案例中，地方政府為核心作用者，從一開始的簽訂合作協議到後續的計畫執行，皆積極參與，其角色已超越一般政府在創新政策或聚落發展政策之「投資者」或「促進者」的角色，更進一步可謂為「執行者」，實際促成創新聚落的成長與發展。在過程中，仙台市政府藉由下列幾點政策措施達到地方創新系的強化及跨國連結的形成。
本研究分別引用Jang與Cooke地方創新系統架構以及Edquist的系統性創新的架構，將各相關計畫與政策進行分類，藉以描繪經濟部地方創新政策與計畫之重要面貌。以Cooke（2005)區域創新的架構，檢視經濟部推動地方創新政策與相關計畫模式為例，可清楚分析出經濟部各單位如何透過資助「知識開發應用次系統」、動員「知識生產與擴散次系統」與透過公共政策及制度等三個模式來落實個政策與計畫：1.直接資助「知識開發與應用次系統」從事創新與價值創造。2.資助「知識生產次系統」從事地方需求的核心技術/知識開發與移轉。3.資助「知識生產次系統」從事地方群聚促進、發展規劃、資源整合與媒合、創業育成、人才培育、企業輔導與價值創造活動。4.資助「知識生產次系統」作為研發基礎設施的「規劃者」、「興建者」與「進駐營運者」角色。5.透過制度安排，設立「地方產業發展基金」。
上述作法中，以資助與動員「知識生產與擴散次系統」的計畫最多。本研究發現經濟部許多的計畫是透過研究機構、大學或仲介機構（特別是法人研究機構）作為中間代理人或政策實施載具。因此，大學與研究機構除了扮演知識提供者、人才培育單位、企業育成者的角色外，近幾年在促進地方創新發展上，也被賦予提供地方創新活動的溝通連結、協調重組、諮詢服務平台等仲介服務的多重功能。
本研究引用德國Fraunhofer ISI所發展國家（次國家）層次的創新政策措施評估工具，進一步檢視台灣創新政策對地方創新的支持程度。在自我評估後，歸納出以下幾點重要的發現與結論：1.我國現有的創新政策大多偏重在全國層級的創新政策工具，特別是新興科技產業，近二年投入地方創新發展的經費雖有增加，但比重仍低。2.歐盟近幾年來積極投入區域創新系統的發展，在支持區域層次創新網絡計畫/群聚發展的政策工具與計畫型態相當多元，相對地，技術處在研發補助的活動內容與對象過於狹小。3.我國在支持「地方前瞻活動、策略願景與未來發展的roadmap規劃」上政策措施與計畫相當有限。目前對在地面向創新政策大多侷限在推動創新應用研究或輔導的短期專案計畫，對於地方群聚或產業群聚未來下一步發展與自主成長的策略與行動里程碑之規劃著墨太少。4.我國無論是國家創新系統或地方創新系統，在支持國際創新連結網絡連結的政策與計畫明顯有缺口。
整體而言，我國地方創新系統或產業群聚的發展正處於「第一期：產業聚落啟動期」到「第二期：產業聚發展期」前階段，離「第三期：產業聚落自主成長期」尚有一大段的距離。從日本經產省的產業群聚政策的進程規劃，給予我國在發展地方創新發展政策時極佳的政策啟示，除了安排短期專案計畫外，更應重視「發展里程碑與進程行動及配套措施」的全盤規劃，以鼓勵地方產業群聚朝著自主成長的目標邁進。
技術處近年來在地區產業創新政策方面，主要是在現有的科專計畫架構下，動員在地法人和學界與設計多型態SBIR計畫與推動機制。在2009年為因應此波國際巨大衝擊，持續推動地方產業研發聯盟外，又推出「創新發達通計畫」。上述作法中，以資助與動員「知識生產與擴散次系統」的計畫最多，多是透過研究機構、大學或仲介機構（特別是法人）作為中間代理人或政策實施載具。
不過，本研究認為這些計畫間存在著系統結構關係，需加強技術處整個地方產業創新相關政策的整合。原則上，這四大部分彼此相互關連，也應相互支援。因此，技術處和相關法人與學界在推動現有計畫時需思索，如何結合/加入其他單位/對口，例如未來可連結兩岸的搭橋專案，甚至於某些地區創新系統的發展也可配合經濟部「潛力領域先導實驗計畫構想」（i236計畫）。不過，整體而言，技術處和相關法人與學界在加強整個地方產業創新相關政策的整合方面，應著重於4個連接點：（1）計畫的連接點；（2）組織的連接點；（3）地域型(群聚)的連接點；（4）整合型的連接點。
尤其，「地方產業創新引擎啟動計畫」在技術處現有地方產業創新政策工具可能扮演著關鍵的角色，特別是從「學習型區域」的發展和政策模式來看。經濟部技術處自97年度起推動「地方產業創新引擎啟動計畫」，由各法人技術長帶領相關團隊協助認養縣市進行「產業技術發產策略白皮書」之規劃與撰寫，並以「一縣市一產業」試行推動，提出各縣市產業技術發展策略建議，供各縣市政府作為參考。這是「地方培力」的關鍵作為。而且這可能關係到「地方型科專」和行政院於97年核准設立「地方產業發展基金」未來的運作。
相對照，技術處目前的法人認養縣市部分，將以各縣市產業科技發展需求為核心，由各法人技術長帶領相關團隊協助認養縣市進行「產業技術發產策略白皮書」之規劃與撰寫，並以「一縣市一產業」試行推動。技術處現有作法中比較依賴法人，缺乏區域發展領域專家的參與，比較容易流於技術導向的思考。因此，法人認養縣市部分應加強納入區域發展領域專家的參與。
更重要的是，歐盟這種「學習型區域」導向的區域創新政策則有賴歐盟提供各種水平支援活動、發展政策分析工具、進行標竿研究和學習、形成社群和支援網絡，再透過學習平台促成區域內和區域間的相互學習。這是一種系統整合工程。就經濟部現有的計畫來看，中國生產力中心所執行的「傳統產業技術整合推動計畫」，應該在這系統整合工程方面扮演重要的角色。例如，在法人認養縣市部分，各法人將協助認養縣市進行「產業技術發產策略白皮書」之規劃與撰寫，「傳統產業技術整合推動計畫」可參考IRE Network的作法：為了協助會員區域研擬「區域創新策略」，IRE Network開發出方法論的指導方針，並提供實際的諮詢服務。甚至於，本研究認為各縣市的「產業技術發產策略白皮書」之規劃與撰寫要能發揮實質的功效，未來可與「地方型科專」和/或「地方產業發展基金」的運作掛勾。
技術處推動「法人認養區域產業聚落」計畫和在特定地區建立區域創新園區或法人地區分院，是採行獨立計畫方式為之，這將會牽涉到相關的計畫團隊是否能有效動員法人內部其他相關資源的問題。尤其，儘管技術處已指派30位研究單位高階主管擔任25個主導認養縣市之產業技術顧問，顯示地方產業創新政策可以獲得研究單位高階主管的投入與支持，但是法人內部仍然會以各自團隊本身的研發計畫為主，不見得會充分支援「法人認養區域產業聚落」計畫的推動。而且這個問題會隨著法人規模的大小而增加。因此，「法人認養區域產業聚落」計畫至少需要有法人「技術移轉或智財加值」單位的配合。
而法人籌組特定地區的研發聯盟和地方學界的產業關懷計畫則是針對地方產業的技術創新問題提供諮詢與協助。這些計畫的成果往往是以籌組研發聯盟的件數或輔導申請業界科專或SBIR等政府研發計畫的方式呈現。這些成果或許可以解讀為技術處與政府研發計畫相關資源的區域平衡效益，但是可能會與法人現有的工服業務重疊，而且對於地方的整體發展而言，其成效可能比較零散。這也使得縣市進行「產業技術發產策略白皮書」之規劃與撰寫之重要性提升，以形成各地區獨特的發展主軸，並藉此動員當地決策與發展所需主要利害關係人之參與。
另一方面，地方與傳統產業的再造，不以傳統所界定的研發技術為限，反而有許多「跨領域效應」（cross-fertilization），以形成差異化競爭的空間。其中，設計、異業結盟、市場行銷等元素對於提升傳統產業的競爭力具有相當關鍵的角色。因此，地方產業創新相關科專計畫及補助計畫的資源配置應重新思考，除了現在所著重的「關鍵技術缺口的填補」、「產學合作」之外，應配置更多比例，「跨領域整合」、「結合美學、設計、人文和科技應用」、「服務業」等領域之上。甚至於，整個地方產業創新政策，必須要加強從其他政府資源（如國家型計畫，甚至於搭橋專案）的動員，法人與學界則作為重要的中介，配合地方的需求加強轉譯現有成果，以協助中小企業或地區產業創新。