李淳：別用BTA看世界 台灣將因兩國貿易倡議登上美國經貿大聯盟
台美本週三共同宣布啟動「21世紀貿易倡議」，政府說是重大突破，藍營說沒有TIFA、沒有BTA自貿協定就是大內宣。追蹤美國經貿政策及台美互動十年，重大突破也同樣是我會用的形容詞；至於還停留在只用TIFA或BTA看世界的朋友，則需要更新一下資訊，跟上全球的腳步。
台美21世紀貿易倡議（原文於此）包含11項議題。深入探討每一題的內涵及意義，是接下來智庫學界的工作。此處先按性質，歸類為三個群組。群組1是「台美雙邊議題」，代表者是「農業檢疫」。群組2是「美國印太經濟重點」，數量最多共有八題，包含貿易便捷化、良好管制治理、反貪污、提升中小企業貿易參與、擴大數位貿易的受益範圍、勞工為核心的貿易政策、支持環境與氣候行動及標準化。群組3是「下世代全球貿易規則」，代表者為公營企業及非市場經濟行為。
這11題都有不同意義，也是美國近期全球推動重點，但對多數人而言實在太專業太硬，也難怪對重大在哪裡？突破了什麼？會有問號。台美21世紀貿易倡議還沒展開談判，不過我已經看到至少一個重大突破、二個關鍵意義，以及三個後續效應。
一個重大突破，指的是台灣從國際經貿小聯盟，登上美國經貿大聯盟。因為關係遠近、經貿政治地位重要性及行政資源限制等因素，美國對外經貿的對話談判，會區分為好幾個層次。以台灣過去最在意是否召開的台美TIFA會議為例，舉辦時間通常在每年四月以後，這是因為TIFA所討論的主要內容，是針對美國每年固定三月發布的「各國貿易投資障礙檢討報告」中針對台灣的部分，尋求解決之道。簡單的說，TIFA基本是「老師改完考卷，再來跟學生檢討改進」的性質；過去豬牛肉問題無解時，TIFA會停開數年，就是因為學生交了白卷根本無從檢討。
性質上，TIFA是解決昨日、技術性問題的場合，層級不算高，但因為美台舉辦次數還算頻繁（美國共有超過60個TIFA協議，有些多年沒有召開），所以大概還能算是2A至3A之間的小聯盟。能夠登板美國經貿大聯盟的國家，一向非常稀少；川普政府之前的大聯盟成員，還可以用美國簽署的FTA對象為界定，亞洲地區只有日、韓、澳、星。
川普之後到拜登政府，美國對FTA失去興趣，連跟最緊密的盟友歐盟及英國的FTA都擱置。這時大聯盟與小聯盟的差別，就在於談判討論的議題性質：大聯盟談大事、小聯盟談小事。所謂大事，除了範圍大外，更重要的是具有前瞻性、未來性，而非過去式。拜登政府在經貿領域談大事的大聯盟對象更少，基本只有歐盟、英國、日本、澳洲等少數國家。
過去我們觀察分析美國政策，都是台下看戲的心態，因為從來沒有過台灣的角色，也只能透過各種間接方式，拼圖兜湊來瞭解掌握。再者，近期各種嫌棄台美21世紀貿易倡議的意見，也反映出小聯盟待太久的後遺症。小聯盟因為聚焦處理昨日問題，因而特色是條目分明、問題（及利益）具體，而且有很多前例可參。用此觀察台美21世紀貿易倡議，自然得出抽象、不懂、沒意義的結論。
台美21世紀貿易倡議，毫無疑問是大聯盟議題。第一，這些被少數人嫌棄到不行的議題，跟今年美國跟歐盟、英國所討論的議題有高度的相似性，甚至包含範圍更廣（表1)。第二，這些議題具有高度未來性及前瞻性，是美國有意重塑未來數十年世界經貿結構及秩序的起點，也是歐盟及英國看到的意義及價值。如今美國同意將區域性、全球性及前瞻性的議題作為台美官方對話談判範圍，無疑是從小聯盟，登上大聯盟的重大突破。上了大聯盟，將是完全不同的層級，視野不同、看到的世界不同，挑戰也不同。對提升台灣的競爭力及在全球的地位，絕對是加分。當然，大聯盟薪水十倍起跳，壓力也十倍增加，不過台灣本需持續轉型，有外部壓力是一件好事。
表1 美國與歐、英、台經貿倡議議題歸納
資料來源：作者整理自USTR及商務部網站。
二個關鍵意義，第一在於政府終於能一改「產業大聯盟、政策小聯盟」的扭曲，跟上早就是大聯盟選手的台灣產業腳步，提供產業所需要的「先知先覺」情報。TIFA及BTA都很重要，但畢竟只能處理昨日問題。然而影響未來數十年的全球經濟秩序重大改變已經揭開序幕，全球供應鏈解構重組加速，此刻台灣產業所亟需者，是解決「千金難買早知道」的困擾，也就是取得未來佈局規劃的研判指標及參考點。這個需要靠TIFA甚至BTA都不易做到，因為前瞻式的指標參考，來自於能研判未來並且可靠的情報與資訊，並非關稅減免或是「簽了幾份協議」。台美21世紀貿易倡議（加上台美繁榮夥伴對話等其他新平台）的性質及定位，正是取得有關美國政策動向、優先排序、佈局方式等第一手權威情報，提高產業「先知先覺」程度的機制。由於數位科技與經濟的標準化常常決定了後續發展路徑，台美21世紀貿易倡議所納入的標準化議題，也是「先知先覺」的意義。未來挑戰，是如何有效與產業分享資訊，發揮「先知先覺」效果。
第二個關鍵意義，在於替未來BTA及參與印太區域與全球秩序建立連結。推動BTA自貿協定有其重要性，也是我方一向的期待，但當前美國政府甚至朝野對任何自貿協定都無興趣，短期內沒有雙邊共識的可能。英國在美英FTA遭擱置後，表示會持續透過「美英未來跨大西洋貿易對話」，跟美國深化經貿議題接觸及討論，以待有朝一日美國風向改變時能順利啟航FTA。這也是台灣目前應有的態度，而台美21世紀貿易倡議，同樣有這種「萬全準備、以待風起」的功能。另一方面，世界各國當下更重視的問題是經濟安全、供應鏈韌性及確保不可或缺的地位等面向。繼續堅持「唯有TIFA/BTA、其他無意義」的態度，作為政治攻防話術就罷，若真以此來衡量台美關係或是我國應有立場，不但過時，而且有害於台灣利益。
參與印太區域與全球秩序的連結性方面，台美21世紀貿易倡議將多數美國「印太經濟架構」(IPEF)的問題納入，有重要意義。IPEF看似抽象，但美國本意在透過制度現代化、基建投資完備及供應商媒合等手段，建立下一個世界工廠。這幾天美國商務部長雷蒙多表示「IPEF成員國將是美國企業投資設廠的首選」，正反映出「IPEF國家」是一種可信賴供應鏈的認證標章。因而對於台灣，對於能否「參加」IPEF的關鍵，不僅在能否跟大家坐在一起開會，更在於最終有無取得類似的認證標章；台美21世紀貿易倡議，正是讓台灣取得認證標章的方式。另一方面，台灣也是各國吸引供應鏈前往落地的世界級大咖，對諸如「供應鏈韌性」這些台灣「參與價值大於抗中擔憂」的場合，參與IPEF只是時間問題。
至於下世代全球秩序的參與，則是指公營企業及非市場經濟行為這二個美國近期跟歐盟、日本在WTO、G20等國際場域大力推動的下世代國際經貿規則的題目，成為台美對話協調範圍。有外媒說如此會形成抗中問題，其實是多慮了。因為CPTPP的公營事業專章已經包含了相當多美國的倡議內容，而從中國申請加入CPTPP就可知，中國並不排斥這二題的討論。
最後有關三個後續效應，首先是指政府必須強化產業對話及參與機制的效應。台美21世紀貿易倡議充滿未來性，只有政府參與絕對不足以掌握對台灣的意義及立場拿捏，加上前述各種資訊搜集分享，需要國內產業及社會參與提及到大聯盟層級。第二個效應是加速政府能量的建構。這些前瞻性、全球性議題，台灣參與機會較少，可以想像未來幾年學習曲線必然陡峭，也是藉此加速政府能量升級、跨部會協調升級的好機會。第三個效應是藉由「先知先覺」意義加速產業轉型及供應鏈調整。這一點相信大家都能想像其關連性。
總結而言，台美21世紀貿易倡議的重大突破，能帶來二個關鍵意義以及三個後續效應，是向上正循環的開始，台灣要好好把握。
作者：中華經濟硏究院WTO及RTA中心副執行長/李淳
資料來源：2022年06月04日 上報