劉大年：印太經濟架構牽動亞太經貿局勢，台灣可能連CPTPP也落空？

　　拜登亞洲行，確認台灣目前被排除在印太經濟架構（IPEF）之外，今年CPTPP委員會若召開，而台灣無法爭取到成立工作小組，則必須等到明年再尋求突破。台灣可能要先面對IPEP與CPTPP「雙雙落空」的情境，如何降低衝擊？

　　美國總統拜登（Joe Biden）上任後，首次造訪韓國及日本，主要焦點是啟動印太經濟架構（IPEF）。

　　印太經濟架構是美國建構印太戰略（IPS）的主軸，由前總統川普（Donald Trump）在2017年提出印太戰略主張，除了突顯美國「重返亞洲」外，主要是透過與中國大陸的週邊國家合作，防止大陸勢力擴張，但是並沒有進一步的執行方案。美國當時是以經貿措施片面制裁中國大陸，較少與盟友合作。

　　2020年拜登就任總統後，印太戰略仍然欠缺整體架構及實質內容，還停留在紙上談兵的階段。直到去年10月，拜登拋出印太經濟架構構想，並列出具體的項目做為落實印太戰略的途徑。

　　美國準備邀請理念相近的國家，以合作結盟的方式，用經濟力量抑制中國大陸威脅，強化美國在亞洲的影響力。

　　拜登沿襲川普思惟，認為美國以往簽署的自由貿易協定（FTA），開放市場使得美國國內就業機會流失，產業成長受阻。

　　所以他任內不會簽署新的FTA，也不會加入既有FTA，例如跨太平洋夥伴全面進步協定（CPTPP），美國轉而聚焦推動攸關未來經濟發展的新興經貿議題。

　　基於此，印太經濟架構雖然未涉及市場開放，但涵蓋範圍廣。

　　根據白宮發布文件，其中包括建立公平而有彈性的貿易體系、打造韌性供應鏈、推動基礎建設、落實乾淨能源與減碳，以及整合租稅與反貪腐等新議題，並以制度調和的方式營造公平透明的貿易環境。這明顯與傳統的FTA有所差異。
 

印太經濟架構或有「標配」和「選配」

　　確定印太經濟架構成員，可視為拜登此次亞洲行的最大成果。

　　目前印太經濟架構除了發起國美國，還包括日本、韓國、印度、澳大利亞、紐西蘭，以及印尼、泰國、馬來西亞、新加坡、菲律賓、越南、汶萊等東協7國，合計共13國，GDP約占全球40％，影響力不容小覷。

　　雖然印太經濟架構成員已經底定，但是印太經濟架構運作模式仍未敲定。

　　特別是印太經濟架構的議題廣泛且成員眾多，目前仍有不少雜音，未來達成共識的困難度高。

　　例如拜登出訪之前，在美國舉行的美國-東協高峰會中，東協國家普遍認為印太經濟架構還是以美國利益出發，要求東協國家全盤接受的困難度高。

　　再加上印太經濟架構並未納入市埸開放，也降低各國參與意願。未來印太經濟架構可以落實到何種程度，仍有高度的不確定性。

　　由此判斷，未來印太經濟架構可能分成具有約束力的共通規定，與選擇性自願參加的議題等兩部分。

　　為了維持高標準承諾，美國可能在核心議題，例如靭性供應鏈、數位貿易方面，要求所有會員遵守。另外也考量成員經濟發展程度不同，針對其他議題，可能會訂立不同程度的規範，成員可以在自願的原則下選擇性參加。

中國以市場開放反制IPEP

　　至於中國大陸，從北京的戰略角度判斷，則會以市場開放為手段，強化對外經貿連結，以反制印太經濟架構。

　　除了美國及印度外，印太經濟架構中其他11國與中國之間，均為區域全面經濟夥伴協定（RCEP）的成員，RCEP已經在今年（2022）生效，開始啟動自由化。

　　印太經濟架構中也有7國是CPTPP成員，加上中國大陸已經正式申請加入CPTPP ，未來大陸有可能會在申入CPTPP過程中，逐步開放市場以增加與美國抗衡的籌碼。

　　所以，未來印太經濟架構的成員，既是一方面與美國釐定新興議題的規範，另一方面則與中國大陸透過FTA進行市場開放，如此合縱連橫下，形成錯綜複雜的競合關係。

IPEP與CPTPP可能雙落空，但有台美合作

　　反觀台灣，一直對加入印太經濟架構有著高度樂觀的期待。不過，美國白宮國安顧問蘇利文（Jake Sullivan）已於5月22日表示，台灣未被納入印太經濟架構（IPEF）。

　　這是出於印太經濟架構的抗中意味十足，若再納入台灣，可能會進一步升高地緣政治下衝突的風險，台灣最終被美國排除在印太經濟架構之外，也不免會錯愕遺憾。

　　然而，美國一方面宣布台灣不在印太經濟架構成員名單中，另一方面美國又在亞太經合會（APEC）雙方經貿首長會面的場域中，提出加強經貿合作以提升台美雙邊關係。

　　美國的動機，無論是「摸頭安慰台灣」，或是提供台灣另類間接參與IPEF的方式，其實台灣最務實的做法，是必須利用本身優勢項目，例如韌性供應鏈，與美國進行雙邊合作，將口惠的宣示化為實際的合作項目。

　　並以台美合作模式為示範，做爲與印太經濟架構其他成員雙邊合作的基礎，彌補台灣無法成為創始會員的缺憾。

　　另外，印太經濟架構推動項目，與亞太經合會（APEC）重疊性不低。

　　中國大陸與俄羅斯均為APEC成員，在美中對抗、美國全力制裁俄羅斯下，美中俄三國同台的APEC很難會有具體成果。

　　而在印太經濟架構13國成員中，除印度外，均為APEC成員，未來印太經濟架構多少會取代APEC的功能，APEC恐將更加式微。

　　參與印太經濟架構以及申入CPTPP，是台灣參與國際經貿兩大主軸目標。目前台灣並無法加入印太經濟架構，而台灣在2021年9月正式申請加入CPTPP，迄今還沒有進展。

　　加入CPTPP最關鍵是必須在委員會下成立工作小組，才算正式取得入場券，可以展開後續談判。

　　今年CPTPP委員會可能會在下半年召開，對台灣而言至為重要。若台灣無法爭取到成立工作小組，則必須等到明年委員會再尋求突破。台灣可能要先面對IPEP與CPTPP「雙雙落空」的情境，如何降低衝擊，也必須未雨綢繆。

作者：中經院區域發展研究中心主任/劉大年
資料來源：遠見　2022-05-24