劉大年：正視全球補貼競賽的新發展

　　過去國際產業分工主要是以效率為導向，在追求低成本及經濟規模下，造就產業細密且綿長的供應鏈。然而在美中貿易戰及新冠肺炎衝擊下，過去所建立綿密供應鏈，經常面臨生產無以為繼而顯得脆弱不堪。為因應斷鏈的危機，各國政府無不積極介入，希望可建立符合經濟安全的供應鏈。特別是對關鍵產業，各國更是毫不手軟，推出各類補貼措施，藉以維持供應鏈完整而不受制於他國。

　　以美國為例，過去一直主張市場經濟，標榜自由競爭，政府對於產業著力不多。但在拜登總統上任之後，開始建構以美國為主軸，具有韌性及安全供應鏈；並盤點十類關鍵產業國內供應鏈優劣勢，凸顯美國對強化供應鏈競爭力的期望。

　　基於此，美國未來將推動「創新暨競爭法」，準備大手筆挹助二千五百億美元，針對重要產業提供多元誘因及配套措施來扶植本土企業。以半導體產業為例，美國預計投入超過五百億美元，支持美國半導體研發。此法主要目的雖是在制衡中國，不過可視為是美國的產業大法。不但要確保美國可主導供應鏈，更可將企業由海外帶回美國生產，以降低對外依賴並確保就業，建構美國優先符合經濟安全的供應鏈。

　　不過也有質疑美國一方面指責中國大力補貼企業，形成不公平競爭，但美國也不落人後，此法甚至可視為美國版的「中國製造二○二五」。在美國推波助瀾下，全球已進入產業補貼競賽的階段。

　　政府提供補貼措施協助本國產業發展雖然是天經地義，但須符合世界貿易組織（ＷＴＯ）下補貼協定的規範。ＷＴＯ補貼協定核心原則，通常對距產品最終生産階段愈遠的補貼，例如研發補貼，接受度較高。反觀直接在生產或銷售端的補貼，例如生產或出口補貼，通常不被允許。

　　不過原則歸原則，但仍有不少灰色地帶，且各國補貼方式千變萬化，項目推陳出新；以致過去在ＷＴＯ爭端解決機制下，補貼一直是各國提出訴訟的主要議題。最有名則是波音及空中巴士案例，美國與歐盟互相指責對方補貼措施違反ＷＴＯ規範，糾葛十餘年，最近才達成初步協議。

　　ＷＴＯ過去在制止會員實施不當補貼，已是緩不濟急，在川普強力杯葛下，更是元氣大傷；所以未來藉由ＷＴＯ來約束各國補貼行為，效果必然有限。

　　為不落人後，各國會競相投入，對關鍵產業的補貼政策更會持續加碼，凸顯對掌握關鍵技術及主導供應鏈的強烈企圖心。此外，各國招商引資也不落人後，積極提供各式優惠吸引外國重要產業投資，儼然形成另一波招商競賽。

　　面對劇變的國際環境，台灣應順勢調整產業發展政策，並應賦予招商工具更多彈性，才能確保競爭力於不墜。

作者：劉大年／中經院區域發展研究中心主任
資料來源：2021-07-13 04:47 聯合報