借鏡歐盟抗疫的醫療照護對策，強化台灣醫療體系的脆弱之處
近期台灣COVID-19（嚴重特殊傳染性肺炎、新冠肺炎、武漢肺炎）疫情加劇，確實引發社會大眾的擔憂，同時也讓許多單位都必須思考因應之道。疫情如何衝擊社會、該採取哪些措施、又該如何調適因應，成為大家都關心的事。同樣多屬已開發小國的歐盟國家，從去年迄今飽受什麼樣的疫情衝擊，又如何在醫療照護和社會經濟活動方面採取對應策略，並在過程中為發展轉型建立基礎，值得借鑑省思。
為了回應COVID-19疫情帶來的全面性影響，歐盟委員會在去（2020）年4月上旬綜整提出「COVID-19全球回應行動」（Coronavirus Global Response），其中的八大行動分別包含醫療照護、社會活動、經濟支援三大主軸，這也是全球各國在對抗COVID-19疫情時所關注的三大面向。其中，經濟支援又可區分為經濟紓困與產業振興，除了影響個別行業的轉型調整外，也涉及各國在全球產業的重新布局。本文擬先就歐盟重點國家的醫療照護對策加以介紹分析。
歐盟抗疫下的緊急醫護對策
歐盟自2020年1月24日法國通報首宗COVID-19確診案例後，即引發歐盟委員會的關注。歐盟委員會隨即在1月31日緊急動用H2020基金進行COVID-19的相關研究，包括其病理和社會傳播模擬等。疫情爆發後，歐盟國家隨即面臨相關防疫設備不足的壓力，因而在2月下旬開始規劃與成員國共同採購醫療設備、儘可能確保民眾可取得所需的防護設備。
3月上旬，各國相繼出現大規模的群聚傳染現象，歐盟委員會正式成立COVID-19回應小組。為能掌握COVID-19的傳染模式以便有效規劃防疫行動和降低社會恐慌，除了在3月17日招集成員國的醫學菁英組成專家諮詢委小組，共同策劃與協調歐盟的防疫與醫護措施，也緊接著在3月19日提出醫療設備庫存計畫（rescEU），並敦促各國採取緊急措施，包括封鎖邊境、管制公共場所、限制群聚人數等。
而當越來越多國家轉為社區傳播後，疫情的擴散風險使各國面臨更嚴峻的挑戰。考量歐盟各國之間對COVID-19的醫護能力存在顯著落差，為求能顧及歐盟整體的防疫成效，歐盟亦在4月3日開展跨國病患治療與醫療人員佈署，同時免除進口醫療設備關稅，逐步提升各國對抗COVID-19的醫護能力。
另一方面，疫情期間的醫療照護資源相對吃緊，也會衝擊到各項常見疾病的就醫問題。如何協調地方型醫院和社區診所增加對各項疾病的收容與醫護能力，並協助其建立合適的防護措施和取得所需的醫療資源，也成為政策上必須顧及的事項。
特別是對偏遠地區的居民來說，慢性病藥品、常備藥品和簡易醫護材料等，需要盡早備存以便不時之需。而遇有緊急需就醫之情形，更需要地方政府能夠事先規劃安排急救運送的相關機制。此外，疫情爆發後也大幅增加醫療照護體系人員的工作量，因而採取緊急措施以便鬆綁醫護加班和強化病床收容能力，但也因此造成醫護人員的壓力負擔，必須緊急調度更多的醫護人員，並提供對應的補償措施和心理安撫機制。
從醫護防疫到積極抗疫
積極抗疫必須兼顧疫況篩檢、病患治療和疫苗研發。疫況篩檢仰賴高效度的篩檢設備和方法。歐盟自2020年1月下旬緊急動用H2020基金後，即將一部份的經費投入於研究快速診斷方法，並在4月由歐盟委員會資助的計畫開發出新控制材料來協助提升COVID-19測試的可靠性，5月下旬更進一步取得初步成果，提出新的快速診斷方式，協助歐盟成員國能在5月之後即逐漸掌握各地的確診情形，有效地緩和疫情的擴散。
但對比疫況篩檢，確診者的治療與普遍的預防疫苗研發，才是長久的根治之道。除了編列專屬預算支持醫護活動外，歐盟在5月初亦募集74億歐元進行全球醫護方案與疫苗開發使用的資助計畫，包括鼓勵生醫創新公司開發有效篩檢病毒和降低病毒傳播的方法、以創新藥物方案進行治療和診斷、投資創新公司對抗病毒和支援復原計畫，以及資助BioNTech、CureVac等醫藥公司開發COVID-19疫苗和臨床測試，並透過緊急授權模式讓符合標準的臨床實驗用藥可以儘早投入使用，更與醫藥公司簽署合約以確保未來能取得成功開發的疫苗。
在疫苗開發上，取得顯著進展的案例包括：法國藥廠賽諾菲（Sanofi）與英國葛蘭素史克（GSK）共同研發疫苗進入人體臨床試驗階段，規劃於2021年第1季獲批准。德國生技廠BioNTech與美國輝瑞藥廠（Pfizer）合作，在11月上旬宣布目前仍在進行中的第3階段人體試驗COVID-19疫苗，經臨床試驗顯示，預防COVID-19的保護效力高達90%。英國牛津大學和英國藥廠阿斯特捷利康（Astra Zeneca，簡稱AZ）共同在巴西進行疫苗臨床試驗，亦在11月中旬宣布其疫苗有效性達99％，並可讓老年人有「強烈免疫反應」。其中，輝瑞疫苗以及AZ疫苗，目前皆已獲得多國的採購和應用，成為全球防疫的重要武器。
應用前瞻科技提升醫護能力
要回應COVID-19帶來的衝擊，除了醫療體系的投入外，前瞻科技的應用也廣受期待。為降低COVID-19期間的資訊恐慌、提升防疫成效，歐盟各國在疫情爆發後，紛紛提出專屬APP，開發手機應用程式用來回報並統整疫情傳染足跡、成立COVID-19數據共享平台，協助民眾掌握可能的接觸風險、疫情資訊，和相關醫療建議，進而透過自我行動管理來共同降低染疫風險。而在2020年9月第二波COVID-19大規模爆發後，歐盟委員會更串連整合各國公、私部門的疫情追蹤APP，以便歐盟民眾在跨國流動時也能夠掌握自己所身處的潛在風險。
此外，歐盟議會亦羅列出十大重點科技和其應用主軸，界定這些新興前瞻科技的科技特性如何用於協助COVID-19的醫療照護活動。十大重點科技包括：人工智慧、區塊鏈、基因編輯、合成科技、奈米科技、開源科技、3D列印、遠距醫療、無人機、機器人等。藉由界定這些重點科技的投入應用方向，歐盟國家希望能夠引導科技創新團隊更快掌握實際需求、協助各國共同解決因為COVID-19而產生的社會經濟挑戰。
人工智慧、區塊鏈等與數據分析辨識相關的科技，除了可用於協助病因辨識、醫療照護、健康監測、物資管理等醫護現場管理協助外，更可結合基因編輯、合成科技、奈米科技，共同加速開發疫苗和新診療方法。疫情也加重醫療能量的負擔，除了照護人力需求外，相關所需的照護設備也因確診者驟增而多有不足。因此，以開源科技和3D列印緩解關鍵醫療設備模組或零件的短缺問題，也成為許多國家尋求科技協助的重要模式。
此外，新冠肺炎的高傳染性，也讓各醫護體系尋求盡可能降低接觸的醫療照護措施，因而陸續引進智慧照顧相關設備，像是醫院物流（遞送藥品和膳食）的機器人，或是大幅改採醫療處方箋電子化系統（e-prescribing）等。而為減少醫病之間的接觸感染，同時在疫情期間滿足慢性病的照護需求，結合數位通訊的遠距醫療、以無人機進行隔離區巡邏和遞送食品與藥品，並將對抗COVID-19的醫護機器人列為重要的開發提案，包括協助疫苗接種機器人、病房服務機器人、放射治療室紫外線消毒機器人等，以此降低病毒感染風險並減輕照護人員的負擔。
回看台灣抗疫醫護措施
台灣在今年5月15日新增180例本土個案時，驟增的確診數引發全國擔憂，疫情指揮中心隨即宣布台北市與新北市進入疫情第三級警戒，5月19日進一步宣布全國第三級警戒，持續延長至今雖還不到一季，卻已深刻影響台灣的社會經濟活動。
爆發初期由於尚未能掌握和限制所有潛在接觸感染的名單與行蹤，確實在5月下旬造成一波比較嚴峻的疫情擴散現象。而疫情的快速蔓延，對衛福部門和各級醫院在醫療人力和醫護器材調度上都產生極大的挑戰，特別是原有的醫療服務，如今在強調防疫與隔離的原則下，更顯不易。
一方面，在院醫護人員必須兼顧原有醫療服務和隔離治療確診患者，許多醫護人員不僅需要身穿多層防護設備重裝上陣，更因減少輪班而延長工時，甚至長期留守院內，使醫護人員承受著龐大的身心壓力。另一方面，治療新冠病患所需的醫療設備不足，諸如負壓病房裝置、高流量氧氣鼻導管全配系統、動力空氣濾淨式呼吸防護具等，也使醫院必須以替代器材和增加照護頻率來因應，增加許多醫護工作量。
為了回應上述醫療照護問題，實施第三級警戒後，疫情指揮中心提出成立專責及應變醫院、在疫情熱區擴增篩檢站、規劃防疫旅館和集中檢疫所等措施，並協調各縣市政府採取各項防疫措施。此外，民間亦有不少單位或個人發起捐贈醫療物資，甚至也有許多具有醫護資格的轉業人員響應號召，加入防疫醫護工作，試圖補足醫療量能不足的缺口。
另一方面，因疫情已轉向社區傳染，動員社區共同防疫也是不可或缺的一環，包括設立社區層級的篩檢站、以社區鄰里為單位進行消毒和社區宣導、協助社區傳統市場進行實名制防疫，乃至由社區鄰里協助疫苗施打名單造冊和接送等工作，都顯現出防疫醫護工作已然延展到社區之中。
更讓社會大眾引頸盼望的是何時能夠取得足夠的疫苗，提升國人的接種率以達到更完整的防疫效果。這段期間，雖然也有許多單位嘗試捐贈疫苗，但因為目前的疫苗研發多處於完成二期臨床之後的緊急授權，在國際制度與國內法規中，都必須由政府主管單位作為簽約單位，以此擔保尚未取得藥證之疫苗的使用合法性。雖然引進方式較為繁複，至少能在主管單位的檢核下，確保安全性與減少未來醫療爭議。
此外，研發國產疫苗以確保國內能持續保有對抗新興病毒的能力，也是長期防疫政策必要的工作，而國內兩家COVID-19疫苗研發廠商也在今年取得重大進展，有望在不久後投入國內防疫工作。然而，國內的緊急授權並不代表國際認可，未來如何進一步取得正式的藥證和國際認證，將會是下一階段的重要挑戰，才能使接種國內疫苗的民眾，也能夠獲得旅外通關的認可，甚至讓國內疫苗走出國界，協助其他國家共同防疫。
從醫護設備和醫療人力調度、建立篩檢機制與診療預防策略，以及積極開發篩檢器材和COVID-19疫苗等，國內所面對的挑戰與歐盟有不少相似之處，而歐盟的歷程多有可加以借鑒的反思之處。例如以增加採購或生產來確保醫療防護設施供應、緊急調度醫護資源安排以回應驟增的醫療需求、成立專業諮詢小組和指揮中心負責擬定防疫政策規劃執行、支持醫藥公司開發疫苗等。但這並不意味一切都會順利進行。
相對地，歐盟與台灣在疫情蔓延之初，因為無法掌握疫情的擴散模式和連鎖效應，因此在許多作為上都顯得捉襟見拙，各級醫護人員都面臨龐大的壓力與挑戰，社會也都對防疫政策措施表達強烈的不滿，一直到確診人數降為平穩後才能稍緩大眾的擔憂心理。只是，防疫不能只靠政策措施，必須搭配民眾集體自律的防疫作為，才能避免防疫破口造成疫情不斷蔓延。社會大眾有意識地共同防疫，其實才是降低醫護壓力、根絕疫情存續的關鍵。
面對黑天鵝般突如其來的COVID-19，對抗疫情所需的醫療照護策略必然衝擊既有的醫療照護體系。歐盟雖然集結成員國力量而有許多可調度應用的資源，但各國有所不同的疫情擴散模式和決策執行體系，也讓歐盟的防疫措施出現許多調適與落實的挑戰，甚至引發民眾的諸多不滿與抱怨。
儘管台灣在去年疫情爆發時的防疫表現令全球驚艷，但今年五月中旬突如其來轉變為社區傳染擴散，卻也同樣引發社會的擔憂與不安，並突顯既有醫護體系在對抗新興傳染病時的脆弱之處。這些脆弱之處也是未來醫護政策上可再加強化的地方，包括提升社區居家照護協助體系、設立緊急應變醫療物資籌措策略，以及制訂兼具全國一致性與地方差異性的抗疫措施。
疫情爆發後，醫療院所成為壓力最大的單位，但其中有不少屬於輕度醫護需求的也湧入這些專責醫院中，造成醫護資源無法有效率的發揮。因此，若能提升社區鄰里與家庭的醫護常識與照護能力，與區域型醫院和社區診所共同形成照護網絡，既可降低大型院所的醫護壓力，也可提升家戶對於獲取醫療照護的安全感。在抗疫物資方面，經過去年國家隊的努力，目前我國在基本防護物資上已不虞匱乏，但疫狀篩檢、治療設備和疫苗施打等醫療物資的準備不足，卻伴隨今年的疫情爆發而更加突顯。未來必須借鑒此次的經驗，先行透過情境模擬規劃緊急醫療物資的需求，並且預先建立對應的籌措機制，避免此次醫療物資不足的狀況再次發生。
另一方面，當前全國抗疫措施的異同也是造成引發不安的重要原因。特別是疫情大規模爆發後，如何應對各地疫情爆發狀況的差異提出對應措施，並妥善安排篩檢和疫苗施打等工作，成為執政者與社會關切的焦點。然而，疫情爆發的場域和傳染風險、各地的醫護條件和社會運作結構等因素都有所不同，各公部門機構的施政能力和關切順序也有所差異，因而容易造成社會大眾對抗疫機制混亂的感受。因此，如何經由此次的經驗為未來建立有效的抗疫準備工作和協調落實機制、降低民眾因抗疫措施不一而產生的擔憂與不安，亦是值得更加努力的目標。
此外，台灣與歐盟較為不同之處在於對於新興科技的應用。相比於歐盟積極鼓勵應用前瞻科技協助醫護和抗疫工作上，台灣目前尚未有明確的規劃和指引，也使得國內雖然有不少科技學研單位和新創事業，卻未能有機會將科技應用與防疫需求相互結合。如何在這波疫情之中引入前瞻科技，以數位時代的智慧應用提升醫護能力，值得加以思考。
諸如以遠距醫療措施結合區塊鏈確保病症資訊無誤，進而為慢性病患者和藥局提供電子處方箋以減少患者到院感染風險並便利取藥，甚至以無人機為山區偏鄉遞送藥物；或是以開源科技和3D列印製作特定的醫用材料，讓偏遠地區能夠盡快取得所需醫材；以及結合動感裝置和視訊進行居家復健指導，或是開發照護機器人應用於隔離所遞送藥品食物等。這波疫情激起大眾對於居家照護的需求意識，也將是未來科技投身醫療照護市場的關鍵轉折點，需要有更多的驗證機會來加以促成。
目前台灣正處於疫情拉距之中，一方面是積極防疫和盡快提升疫苗接種率形成防疫效果，另一方面是潛在的變種病毒開始滲入國內而產生蔓延威脅，更需要謹慎以對。然而，讓民眾最有感的問題是疫情所帶來的社會和經濟衝擊，「宅在家」、「零接觸」「遠距互動」等趨勢，對社會不同的族群帶來的衝擊也各有所異。歐盟國家在社會與經濟上的抗疫對策，同樣值得參考借鑒。
本文改寫自財團法人工業技術研究院產科國際所委託財團法人中華經濟研究院國際經濟所「歐洲重要趨勢對國際合作機會影響分析及建議」（2020年）研究報告之部分成果。
作者：黃仁志 財團法人中華經濟研究院國際經濟所 計畫特約研究員
林箴均 財團法人中華經濟研究院國際經濟所 分析師
余佩儒 財團法人中華經濟研究院國際經濟所 高級分析師
陳佳珍 財團法人中華經濟研究院國際經濟所 分析師
呂懿慧 財團法人工業技術研究院產科國際所 組長
責任編輯：潘柏翰
核稿編輯：翁世航
資料來源：The News Lens關鍵評論 2021/07/09