顏慧欣：《專家傳真》美牛開啟了台美BTA？日韓經驗的啟示

　　政府日前宣布開放美牛全牛齡牛肉進口，各界都在問能換得什麼？ 甚至因美國承諾將啟動高階經濟商務對話機制，而非各界期待的經貿 協定而有所質疑。不過從過去韓國及日本的經驗來看，處理美牛等問 題，確實為韓、日與美國處理貿易糾紛、展開FTA談判的密碼，而且 韓日各自在處理這個問題上有些巧思值得參考。

　　如同台灣，美國2003年爆發狂牛症時韓國也同樣暫停美牛進口。不 過2006年韓國與美國就簽訂了「牛肉議定書」，承諾開放30個月齡以 下無骨美牛進口。事後回顧，由於美韓在同年啟動了美韓FTA談判， 因此美牛的開放，就算不是談判前的最後一哩，至少扮演了臨門一腳 的關鍵角色。

　　不過韓國國內的美牛進口爭議反而是在2007年美韓FTA簽署後才爆 發，起因是2008年美國要求修改牛肉議定書，在美國實施「飼料強化 禁令」（enhanced Feed Ban）（導致狂牛症的原因之一）後，韓國 便須開放30個月以上美國牛（亦即所謂全牛齡）進口。此舉在加上美 韓FTA韓國承諾牛肉降關稅，引發了大規模的抗議示威，認為韓國政 府為了FTA而犧牲消費者食品安全。

　　為了回應各界抗議，韓國推動由美國出口商與韓國進口商達成企業 間自願實施的「過渡性方案」，約定在韓國消費者對美牛回復信心前 ，韓商只會進口30個月齡以下的美牛，同時美國政府也配合業者要求 ，協助確保唯有參與美國「農業部品質系統」（QSA）認證的農場， 牛肉才能出口韓國，此項民間協議也作為2008年官方牛肉議定書的附 件下，方使爭議逐漸落幕。

　　時至今日，韓國仍未完全落實開放全牛齡美牛進口的承諾。不過韓 國在FTA中承諾調降美牛關稅，由當時的40％高關稅，逐漸於15年內 調降並於2026年降為零關稅。在此承諾下，美牛因狂牛症而被澳洲等 搶走的韓國市場逐漸回升（間接加速了韓國與澳洲的FTA於2014年生 效），更於2017年時美牛再度超越澳洲，並使得韓國成為美牛出口第 二大市場。美國牛肉產業顯然對此發展頗為滿意，也因此未繼續糾結 在韓國未開放全牛齡的問題上。

　　再看日本。日本對美牛過去也有類似限制，但因日本本土也發生過 狂牛症，因此對其國內業者本來就有實施區分牛齡的檢疫規定，從2 0個月、30個月至48個月逐步放寬牛齡限制後，在2017年4月完全解除 對日本本土牛肉區分牛齡檢疫的要求。隨後日本在2019年宣布對同屬 OIE最低風險類別（「可忽略的風險區」）的美國、加拿大、愛爾蘭 開放全牛齡進口，作為改善川普政府持續在經貿議題上給日本壓力的 手段，而同年4月日本也正式與美國展開美日貿易協定談判，歷經幾 次談判迅即於10月簽署第一階段協定，並於2020年1月生效。

　　日韓經驗有幾個啟示。第一，美國對美牛問題十分在意的態度不限 於台灣，而是全面性的關切。事實上，連僅是基於美國301法案而簽 署的美中第一階段協議（非FTA或BTA），協議也規定美國若維持OIE 最低風險國家類別，則中方應予開放，因此2020年3月已宣布解除對 30個月以上的美牛限制。換言之，美牛這個問題顯然台灣今天不處理 ，總有一天仍需解決。

　　第二，從日韓經驗來看，美牛等問題對於開始雙邊經貿談判而言， 似乎隱含著有最後關卡的意義。第三解決美豬美牛問題有很多方式， 除了改革檢疫標準外，還有透過降關稅、擴大配額等其他未來談判方 式，取得部分彈性的空間。

　　最後對於台美經貿協定（BTA）的展望，主導美國對外經貿談判的 談判總署（USTR）迄今未表示意見，且按美國《貿易授權法案》（T PA）規定，USTR在啟動BTA談判前的90天必須通知國會，並提出談判 目標、項目等計畫。若按此時程，在11月3日美國總統大選前要啟動 台美協定談判難度頗高，選後是否能維持此一熱度，讓台美經貿關係 持續升級，也還需要努力。

作者：顏慧欣/中華經濟研究院經濟法制研究中心副主任
資料來源：工商時報    A6/名家評論   2020/09/08