李淳：《名家觀點》ECFA…有殘留價值的失敗實驗

　　從去年開始就不斷傳出「兩岸經濟合作架構協議」（ECFA）將於今年屆滿十年而失效這個背離事實的說法。其實ECFA有二個重要期日，簽署日是2010年6月29日，生效日是9月12日。如今前者已過並未自動失效，再等二個月後生效日一過但ECFA仍然有效，這個假議題就可休矣。

　　雖然ECFA沒有自動失效的問題，但按一般雙邊經貿協定的慣例，十年檢討一下效果及意義也是洽當的時機。身為當時高度參與ECFA推動的觀察者，十年後我的結論是：「ECFA是兩岸間一個仍有殘留價值的失敗實驗」。

　　ECFA的本意在於建立一個兩岸推動後續貨貿、服貿、投資保護及爭端解決四個具體協定的架構。這個經貿自由化關係除降低貿易及投資障礙外，還有更深層的意義，一個是所謂建立兩岸制度性互動基礎，第二則是當年雙英辯論時有關「從中國走向世界，還是跟世界走向中國」之爭；ECFA當然是「從中國走向世界」思維的代表。

　　以上的歷史背景，成為我們檢視ECFA的基本指標。先看兩岸經貿障礙的消除及合作。十年下來，除了ECFA本身及投保協議生效外，其餘三個協定都停擺成危樓。至於ECFA、投保協議及其他20餘個與經貿有關的合作協定，執行效果也不斷打折縮小；2016年起該開的會再也不開，該協處的忙再也不幫，該合作的討論再也不談，讓這些寫進文本的開會、協助及合作等文字都變成像歷史典故而非經貿協定條款。

　　以原本用意在協助處理對岸台商投資糾紛的「投保協議」為例，2013年是生效後的第一年，當年對岸協助機關受理了77案，包含21件商務糾紛及56件行政爭議協助。蔡總統上任後，2016年還有29案，2017年掉到14案，2018及2019年剩七案，成效只剩「9%」。除非大家相信中國大陸投資糾紛量忽然減少91％，否則就是陸方協助機關不再履行協議。

　　ECFA的貨品早收清單可能是唯一還有正面效益的部分。過去幾年我國業者出口平均可節省8億美元的關稅支出。不過2019年早收清單產品出口中國大陸衰退了16%，今年前四月繼續衰退15.9%，看起來美中貿易戰及新冠肺炎疫情造成的供應鏈移動衝擊，不是零關稅可以扭轉的局面。很多人都忘了ECFA也有服務業早收清單，包含擴大保險及銀行的開放。不過忘記其實影響不大，因為在2018年中國金融市場擴大對外資開放的改革中，全世界基本都已經同樣享有相同待遇。

　　這是兩岸實驗第一個失敗，也就是花了這麼大工夫推動的ECFA，十年後竟然對降低兩岸經貿障礙的效果竟然只剩少付8億美元關稅。第二個相關的失敗，是兩岸沒有「制度性經貿互動」的可能，一切的互動都以政治正確為前提，簽協議要有白費力氣的心理準備。

　　最後觀察「先中國還是先世界」的辯論。應該沒有人能預見，十年後中國本身走向世界都處處受阻、愈發吃力，遑論協助台灣。更何況事實證明，有無ECFA，北京其實都不會協助台灣參與任何區域經貿整合組織；ECFA之後簽署的台星及台紐FTA，是終點而非起頭。

　　回到我的結論，ECFA是一個仍有殘留價值的失敗實驗，並非主張兩岸要加速脫鉤。相反的，兩岸經貿持續按國際情勢及市場訊號運作，對兩岸都有利。事實上，2019年美國對中投資持續增加，美中第一階段協議處處在幫美商爭福利，連美國都沒有要脫鉤，台灣更無脫鉤的意義。然而，承認ECFA實驗的失敗，可以消除誤判及幻想，可以在更務實的掌握風險及機會的情況下與對岸互動。簡單的說，走這一遭雖然失敗，仍有意義。

作者：中經院WTO與RTA中心副執行長/李淳
資料來源：2020-07-10/經濟日報/A4版/焦點