劉孟俊：《觀念平台》美國「再工業化」 對臺灣產業政策啟示

　　近來為爭取台商回台投資，政府將借鑑美國AMP（先進製造業夥伴關係，Advance manufacturing partnership）振興製造業計畫，預計今年8月下旬由經濟部與經建會等籌組一跨部會考察團赴美取經。美國AMP計畫緣起，美國總統科技顧問委員會去年6月24日提交的「確保美國在先進製造的先導地位」報告，強調產官學合作以振興美國正在衰退的製造業能量。該報告後，美國政府啟動AMP計畫，於4年間投入5-10億美元推動。該計畫的目標有四:（1)強化攸關國家安全的關鍵產品的本土製造能力；(2)縮短先進材料由開發到推廣市場應用的時間；(3)開發下世代機器人；(4)研究開放創新的節能製造技術。總之，AMP目標最終目的在提升其本土的製造能耐。

　　整體而言，美國目前是世界第三大出口國，其企業研發創新能力居世界領先地位，且製造業仍保有競爭力，加上海外生產優勢逐漸喪失後，足以促使部分製造業回流。更重要的是，跨國間的整體成本差異已不如預期的大、不同產業有其特定關注的成本結構，接近市場與接近研發相關資源重要，以及勞工的生產技術亦相對重要。於是AMP是美國推動再工業化，有必要理解其再工業化的形成背景、以及發展進程與政策作法。

　　美國推動「再工業化」的背景與進展

　　近年來，在美國產業外移，製造業產出占經濟比重持續下滑的環境下，造成就業機會大量流失。美國推動「再工業化」，不單側重復甦製造業等實體經濟，有鞏固部分產業的全球主導地位，更有創造就業機會與永續發展的目的。

　　另一方面，部分因素形成美國製造回流的條件，包括：(1)中國大陸薪資與運輸成本上揚、人民幣升值，加上美國薪資停滯，中美生產成本差距逐漸縮減；(2)海外OEM產品的品質不佳；(3)中國大陸智慧財產權保護問題嚴重，仿冒品猖獗；(4)美國本土要求標準較高，尤其是健保食品更需符合FDA法律標準；(5)減少產品運輸時效，縮短廠商提前下單時間，降低庫存成本；(6)知名大廠開始考量碳足跡（ca rbon footprint）因素。

　　美國的優惠政策吸引投資與廠商因應策略，成為製造業回流的誘因。如美國聯邦政府降低進口關稅與採行激勵措施，地方政府採取租稅減免。2010年3月歐巴馬發布的「出口倍增計劃」（National Expor t Initiative, NEI）是落實再工業化的作為之一。NEI主要目標為支持業界對產品和服務的出口，並將透過金融和宣傳等措施，幫助美國企業鎖定、建立和贏得新興市場。

　　為降低債務風險和提振經濟與就業機會，各地方政府在人才培訓、政策獎勵和稅務上優惠，以強化爭取外人投資，甚至吸引新興國家的資金。如美聯邦政府提出《製造業促進法案》、《鼓勵製造業和就業機會回國策略》支援製造業及就業回流；美國地方政府亦制定土地和稅收優惠政策，改善投資經商環境等吸引國內外製造業廠商進駐。另外，今年4月美國民主黨參議員Debbie Stabenow提出《就業回國法案》（Bring Jobs Home Act），透過稅收減免幫助企業彌補因遷移生產業務回國而產生的成本。

　　新興產業是美國「再工業化」的核心

　　金融危機後，美國加大對新興產業的支持，推出總額為7,870億美元的ARRA經濟刺激方案。將清潔能源、醫療健康、生物工程、奈米、先進汽車、航空等作為未來20年的新興產業科技重點發展領域，並有一系列政策法規和專項行動計畫，從資金投入、市場培育、國際發展、人才培養等方面著手。發展新興產業科技來看，透過新能源、新材料的技術帶動投資，引領全球資本再度聚首美國，是一個新的工業形態再造的過程。就中長期策略目的，仍在建立一套節能、環保同時又擁有高效率產出的全新工業化體系。

　　國際金融危機後，匯率和成本因素出現新變化，已觸動跨國企業供應鏈的調整布局，可能進一步牽動全球價值鏈分工。在過去50-60年中，美國對所謂「產業政策」諱之莫深。歐巴馬總統現把重振製造業作為美國經濟「持續發展」基礎。提出許多產業政策相關措施，如對在美創造高附加價值製造業工作機會的投資，提供特殊稅收抵免優惠；增加對製造業研發的政策支持等。尤其他國都給新興產業提供大量補貼下，美國難以保持其產業競爭力。預期美國再工業化新的產業政策下，將強化新興產業補貼，是爭取高價值核心零組件製造回流，我國與日、韓、德等國將面對美國強烈的產業競爭，如何維繫臺美產業合作是政策重點。

　　目前我國以積極推動兩岸與臺日等以民間為主的「產業搭橋」計畫，業取得相當成績。應可就現有基礎，推動臺美產業搭橋，尤其須兼顧美國再工業化的趨勢下，就產業篩選，技術領域與分工模式進行研析。

　　以世界經濟「再平衡」為由推動再工業化下，中國大陸勢必加速擴大內需帶動經濟成長，對我國長期運用中國大陸作為海外加工出口基地，形成兩岸貿易逆差的格局勢必不可能長久。在美國再工業化的推動下，配合國際大廠生產線遷回本土，有可能需要輔導台商開發歐美市場的需求，再進行海外布局調整。

作者：劉孟俊／中華經濟研究院經濟展望中心主任

資料來源：工商時報 A6/政經八百 2012/08/01