返回

王京明：論油電雙漲與證所稅之改革

回顧過去一年來，台灣的經濟在馬英九總統打著「公平正義」與「節能減碳」的大纛下，進行了一場接一場即興式的所謂「改革」，而這種改革的下場卻是經濟每下愈況、人民痛苦指數飆新高，施政不滿意度也到了令人無法忍受的地步。在這種情況下，卻仍然看不到執政當局拿出具體可行符合真正「公平與效率」的修正方案來，反而是不斷地告訴人民：「我即使為此挨罵，但該做的還是要做，因為我們推動的是愛台灣的長久計畫」或者是「改革要先求有再求好！」的一種妥協或自我安慰式的呢喃。也許，這種改革的豪情值得嘉許，這種妥協包容態度值得肯定，但睽諸歷史斑斑在目，多少的所謂改革都是在「愛台灣」或「愛環境」的口號下，損傷了台灣的經濟、社會與環境能量與能力而不自知，荒謬地進行卻無人敢置喙其正當性，因為無人敢冒大不韙來挑戰偉大領袖的愛國情操與光明正大的口號！

令人痛苦的油電雙漲和證所稅

過去的一年最令人民痛苦的即興式改革非「油電雙漲」與「證所稅」莫屬！油電雙漲的謬誤在於誤認「市場機制」就僅僅只是反映國際市場燃料價格而已，卻不知這種改革方式完全對要追求的公平與效率無濟於事；而證所稅的推行，也盲目信從「有所得皆要課稅」的教條，忽視了實施所得稅制的相關配套與交易成本，更錯誤地認為證券市場僅有投機的功能，不重視其作為投資、集資、融資與人民儲蓄的貨幣市場的功能，最後通過了既不「公平」也無「效率」的方案，導致如今邯鄲學步卻爬著回來的下場，悲！

改革需要方向，需要步調與時機，需要設計也需要進行衝擊評估，更需要耐心與愛心，改革不是請客吃飯，也不是自我感覺良好的一意孤行，更不是要把既得利益團體抄家滅族式的打趴在地！改革成功的最大原則就是要符合「公平」與「效率」，要全民受益全民皆贏，改革的果實必須大家分享，就算改革的過程中有利害受損的少數，通過有效率的改革方式，因改革而做大的餅絕對有辦法補貼受損的一方還有餘，如果改革無法把餅做大，就不必進行所謂的改革，因為這種改革根本不符效率原則。

從「公平」與「效率」的立場來看，很可惜這一年來油電雙漲與證所稅的改革方向錯誤，且改革步調混亂亦無進行政策客觀的衝擊評估，也因此繼續沿著這兩個改革路徑下去，未來將無法給台灣經濟發展帶來長治久安的局面。以油電雙漲的改革來說，事實上台電的巨幅虧損並非全然由燃料成本的上揚所致，而油電的價格是該由「競爭的市場機制」來決定，但這個市場並非是目前的獨佔或寡佔的能源市場，更不應以未來成本加成的「浮動電價或油價公式」的方式來決定，價格基本上是要由供給與需求兩方競爭的結果來決定，不是由什麼公式來訂定。因此改革的方向就應該從「如何調漲價格」修正為「如何建立能源市場的正常競爭機制」，而改革的步調就是如何設計朝向改革目標前進的過渡性制度安排，也唯有如此，「先求有再求好」的訴求才具有效力！

改革應符合「公平」與「效率」原則

同樣地，證所稅追求的「資本利得稅」是應該實施，可是手段那麼粗糙，不顧交易成本也不顧是否是對的時機，把股市打趴把投資人嚇跑，不但沒有課到有效的所得稅收，反而使證券交易稅收大幅失血，導致證券市場的投資、集資、融資與儲蓄的貨幣市場功能嚴重受損，而通過的稅改方式又失去了普遍性與一致性原則，讓大多數市場參與者輕易的就能進入課徵豁免範圍，這又是哪來的公平？這種改革究竟為的是何目的？難道也是「先求有再求好」的包容與妥協嗎？與其如此，還不如乾脆以證券交易稅附徵的方式，把現行的交易稅率提高允充資本利得稅收，來得簡單有效率且又來得公平，也不至於嚴重影響證券市場的正常功能。

展望未來，就算2013年電價全部調漲又實施浮動電價後，如果不徹底改善、一一根除造成台電公司長期虧損的各項因素，台電公司將仍會永續處於套牢虧損狀態。作為一個公用事業且為民生必需品之供應者，其經營績效之良窳攸關著我國產業競爭力和民眾福祉能否提升之契機，這個套牢虧損問題亟需徹底解決，然而解決之道絕對非如現今執政領導者所認知的：電力改革就是調漲電價，漲不成就另立浮動電價公式非漲不可！靠調漲電價將一切虧損問題埋在地毯下讓人民與產業買單，是掩耳盜鈴的作法絕非改革，也無法改善台電經營績效，更無法提升我國產業競爭力和增進民眾福祉。

如何將台電擺脫造成該公司長久以來非企業化經營方式的各種政府政策干預因素？如何提升台電公司的經營績效？以及如何強化公司內部管控機制，杜絕從上到下、從內到外五鬼搬運掏空台電的戲碼一再上演，實為當務之急，這是現階段電力改革初探應有的重心。台電經營的根本問題在於時代變遷而台電的長期混淆角色早已無法面對因應，台電公司究竟是機關還是企業？這是現今國營體制下永遠無法自拔的困境謬誤，因此最重要的根本解決之道有三：

一是重新啟動更改台電與執政當局間既有的角色與關係：這就好比過去與政府的甜蜜婚姻關係已經觸礁，已經無法面對未來的生活！必須重建台電的角色，重建與政府的關係，釐清台電的任務！「離婚」也許是一個比較好的選擇（啟動企業化經營，公司進行重組切割或功能解捆，重新釐清各部門或子公司的營運目標與性質）！唯有如此才能停止虧損，也才能讓台電重生！如果不想離婚，就請徹底重建與政府的正常關係，亦即將台電改為「機關」角色，營運不以盈虧為目的，預算由政府編列，包括所有交待的政策性服務任務，此時台電的經營就應該如非營利組織的模式進行。而全世界的潮流趨勢走的是離婚的趨勢，死纏爛打的混淆關係對大家都有害，這就是世界電業自由化改革的緣由之一。台電公司要如何重組再生？這牽涉到政府電業改革與電業自由化的政策，政府如果沒有政策，台電就應該提出來「國家電業改革與自由化的藍圖」供政府參考！有了經確認的改革藍圖，台電才能規劃如何重組再造！才能決定重組再造後各事業體的營運目標與性質，也才能再創活潑與活力的生命體。

二是加強與建立內部嚴謹獨立的監控管制機制：要有公司內部負責的、有才能且獨立的人事與組織來掌控。台電在國營事業體下調漲電價增加收入，掌控權操之不在我，台電能做的只有嚴控成本支出，台電今後要反省每一項支出是否用在刀口上，是否符合成本效益？公司的預測失準，誰要負責？如何改善？燃料的價格、長短期市場的趨勢、電力需求的變化，這些預測都需要時時檢討，過去預測不準、不能改善就換人做！不要拿著錯誤的工具繼續做錯誤的預估，而引導錯誤的營運決策。每一項投資計畫要經過嚴謹的、獨立的財務與經濟效益評估，不要為了預算支出通過而做出一些假具效益性的投資案，否則到頭來的虧損豈是折舊攤提了事。另外，任何有損公司的政府政策（包括民營電廠合約、汽電共生廠合約，再生能源電廠合約、產業、離島、社會、機關與人民的各項補貼優惠等族繁備載不一而足）與台電自己的銷售策略（各種時間電價、季節電價、可停電力與需量反應契約等）都要嚴加分析把關，發現虧損即應立刻進行檢討控制改進更換。如此才能防止台電公司繼續被合法與非法的各種手段掏空。這些任務很複雜也很具挑戰性，但一定要做!要由有能力有魄力與有公司認同且能獨立行事的台電同仁來做。

三是改善經營績效管理：不論台電將來是機關還是企業化公司，如何提升經營績效、提升生產力、提升服務品質都是經營業務的核心。好的管理要知道如何良性的提升績效，如何建立同仁的士氣與愛心？如何建立工作的誘因與公平的獎賞制度？公平與效率是追求的目標也是提升績效的手段，如何達到公平與效率唯有透過內部的公平競爭，競爭機制的確立不論對內對外都是必要的。公司各部門的性質不同，考評制度亦應相異，但都應以績效為基礎，包括生產力、財務、營運、服務、公共安全與環境品質維護等各因子都應納入考評項目，如何評估這些項目需要有可以監督與獲得的資料。因此，各部門會計上的分割解捆勢在必行，否則如何評估經營績效，而如此也有利於將來電力安全可靠（如各種備用與備載容量）的服務成本之釐清，才能適當的訂價（各種輔助服務），讓使用者付費。

徹底自由化改革才是根本之道

電力改革根本解決之道是應該將我國電力市場徹底進行自由化改革，將台電公司進行組織重整功能解捆，將其發電廠全數分割出去各自轉為民營化電廠，讓所有這些台電的發電廠與現在的九家民營電廠，都在公平與公開的交易平台上，一同公開競價，低價成交的電廠就優先上網交付調度，台電公司不應該再永遠依賴有失公平且無效率的長期購售電套牢合約，單方面圖利民營電廠，犧牲台電與全體民眾利益。

而必須強調的是，以獨占事業的平均成本加合理利潤作為未來浮動電價訂價的方式，萬萬不可再成為改革的訴求，由於此訂價方式業經各國多年實證經驗發現，會導致獨占事業在管理、人事，燃料採購與資本投資上的嚴重浪費與無效率，因此早已被眾多理性的經濟學家與開明的管制者們所揚棄，而改採其他較有效率的訂價方式，如績效基礎訂價法與誘因機制訂價法，以及目前各國較常採用的考慮到讓獨占事業生產力提升的價格上限法等，只看燃料成本不看產業的競爭力與經營者的誘因和績效來調漲價格，只會帶來災難與能源產業競爭力的斲喪，以改革者自居的偉大領袖應謹記在心：「資源的配置須交由市場（自由競爭的市場不是市場失靈的獨占或寡占市場）與價格機制來承擔，政府則須訂定公平競爭市場的遊戲規則，並須對於全民所需之必要物資負起提供的任務。」

如果一定要推行浮動電價公式做為電業自由化的過渡性制度安排，本人建議下列作法：首先應成立獨立、透明、公開、公正、公平的電價管制機關如先進國家的公用事業管制委員會，來制定浮動電價的調整公式與核定調整後的電價，不應交由台電公司和其主管機關經濟部或透過其指定的費率審議小組成員來負責制定，否則球員兼裁判有失公平且無法昭信於天下，如果無法成立獨立的公用事業委員會作為電價管制機關，次佳作法則為交由監察院成立獨立的監督委員會來負責，以避免來自行政權的干預。其次，應界定浮動電價公式的範圍與內容，此範圍應包括所有的合理成本，尤其應按職能別區分為發電、輸電、配電、售電與總營運管銷之成本，以及按會計帳目別區分為燃料、人事、維護、折舊、稅捐、其他營業支出含購電、利息、利潤，此外其他政策性服務成本亦應詳列，包括民營電廠合約、汽電共生廠合約，再生能源電廠合約、產業、離島、社會、機關與人民的各項補貼優惠等成本，最重要的是電價公式中應該加入績效考評因子，如歐美各國受管制電業的生產力或營運績效提升因素或誘因共容機制，以防止電業不當擴大所謂「合理成本」的費基來獲得超額的利潤，嚴重損害消費者的福利。第三點應注意的是電價影響民生、社會與經濟至鉅，浮動電價的實施應先進行政策的衝擊評估，並應注意實施時機與步調，且必須有配套措施以減輕對社經的衝擊。最後，應注意的是浮動電價在目前電業並未自由化的情況下，不宜完全反映燃料或其他成本的巨幅變動幅度，台電公司仍然肩負有穩定物價的義務，因此浮動電價公式的平行配套措施是應立即成立電價穩定基金，將電價穩定於一定調幅範圍之內，當調漲超過此幅度時，則由基金支付虧損，反之則由基金吸納調降的盈餘補充基金，如此即可確保除能適時反映獨佔事業的成本外又能達成穩定物價的目的。

作者：王京明/中華經濟研究院研究員

資料來源：《經濟前瞻》NO.145