王京明：電力改革應從處理套牢購電合約開始

六月以來第一階段電價調漲後，台電公司仍然無法改善體質從調漲後的電費收入來彌平其巨額之虧損，展望未來，就算明年三階段電價全部調漲後，如果不徹底改善一一根除造成其長期虧損的各項因素，台電公司將會永續處於套牢虧損狀態。作為一個公用事業且為民生必需品之供應者，其經營績效之良窳攸關著我國產業競爭力和民眾福祉能否提升之契機，這個套牢虧損問題亟需徹底解決，然而解決之道絕對非如現今執政領導者所認知的：電力改革僅是調漲電價，靠調漲電價將一切虧損問題埋在地毯下讓人民與產業買單，是掩耳盜鈴的作法絕非改革，也無法改善台電經營績效，更無法提升我國產業競爭力和增進民眾福祉。如何將台電擺脫造成該公司長久以來非企業化經營方式的各種政府政策干預因素？如何提升台電公司的經營績效？以及如何強化公司內部控管機制，杜絕上下內外五鬼搬運掏空台電的戲碼一再上演，實為當務之急，這是現階段電力改革應有的重心。

在各種政府的政經社技政策干預因素中，造成台電長期虧損的頭號重大元凶，即為台電與民營電廠（IPP）所簽訂之25年不平等購售電合約，所謂「不平等」，除了可表現在其收購價格早已遠超過台電公司自己同類型的機組成本外，IPP還據有優先被購買與調度之權利，造成多數台電電廠成為閒置機組的停放備用電廠；另外，IPP不必承擔風險卻長期享有遠優於市場利率的高額投資報酬率，在國外除了再生能源發電外，任何的民營電廠都必然要承擔相當的興建、營運與市場低價售電的風險，但在台灣，此類風險皆藉由25 年的長期購售電合約轉嫁至台電公司與消費者身上，實在有欠公允。此外，合理備用容量率現今早已調降至16%以下，而IPP卻仍享有至少20%以上的保證時段，獲得優惠的容量與能量價格。因此，現今電力改革應從更改購電合約以減少台電調漲用戶電價的壓力開始。

依監察院調查，過往台電與民營電廠曾有數次購電合約條款修正協商經驗，但由台電提出協商請求時，民營電業皆不合意，經濟部調處爭議失敗，台電內部也因評估法律訴訟勝算不大，因此做罷；然而由民營電業提出更改燃料成本條款以反映上漲價格的協商請求時，卻能成功，分得更多的利益。這其中除了經濟部與能源局過去扮演了消極性調處角色外，台電公司的公務員心態文化與非企業化公司治理方式，不積極甚至放棄保護自身利益與消費者權益，也是造成如此結果的重大原因。

最近，台電公司又提出協商請求，IPP又皆不合意，經濟部居中調處，能源局日前提出「協處版」，包括「增加容量因數」及「資本費隨利率浮動調整」，，要求民營電廠接受回饋利率條件及購電超過四成部分、僅以燃料成本採購，八家IPP業者卻串聯宣布拒絕接受；但能源局僅低調表示，還在協處中，所以沒有所謂同意或拒絕。IPP業者更強硬的表示，要解決這場紛爭，最好的方式就是依照契約規定，台電若對現行契約有異議，就盡快交付公正的第三者仲裁或請司法機關判定，而不是處處以公權力與輿論硬壓IPP業者就範。

依各國慣例，在電業未自由化前，民營電廠購電合約中之購電價格應以公用電業同類型發電機組之迴避成本為價格上限基準，然而目前台電作為公用電業卻依照合約價格購入高於自身同類型機組發電成本的電力，卻以相對低價賣出，買高賣低無法確實按照其迴避成本，壓低買入價格，乃是造成龐大虧損的原因之一。此外，當初合約中的固定利率部分，由於國內外經濟情勢的變動，依合約條款理應進行變更，否則IPP業者為何要求變動燃料成本條款。近五年來，由於國際金融風暴與歐債危機，各國競相採取貨幣寬鬆政策，刺激急速衰退的經濟，低利率時代不但早已明顯來臨且在可見的未來仍會持續下去，若業者仍堅持採用當初簽訂的高利率進行售電交易，則有獲取暴利之實。「契約必須信守」和「信賴利益保護」固然是一切經濟活動的安定基礎，但內外部社會與經濟情勢的轉變也應納入合約變更之考量，而民法亦有「情勢變更原則」，本人完全同意IPP業者所提，合約的爭議若無法解決應透過司法權力的介入仲裁，來改變合約條款或撤銷合約，在合約雙方訂約意旨之內，重新分配合約雙方在交易中理當獲得的利益和風險，追求公平公正的價值目標，才有利於雙方永續經營。相信這也是任何商業合約中的爭議調處條款之目的。

民營電廠購電合約，依台電的購電支出來看，主要可分為汽電共生發電廠合約、民營電廠合約與再生能源發電躉購合約三個類別。在汽電共生發電廠合約部分，通常依慣例可分為有保證容量與無保證容量收購兩種合約，有保證容量收購採容量費率與能量費率方式，無保證容量合約僅採能量費率；容量費率收購部分目前限汽電共生電廠裝置容量20%為限，其餘均採能量費率，費率基本原則以台電同型燃料之替代電廠成本為設算依據（迴避成本），目前費率皆由能源局依「能源管理法第十條」與「汽電共生系統實施辦法」訂定，此合約需要考慮協商重訂的部分，台電多半無法施力，重點在餘電收購、備用電力提供、餘電費率、汽電共生有效熱能比率與總熱效率基準及查驗方式。對於餘電收購費率的決定係按「汽電共生系統實施辦法」第12條有兩原則供汽電共生能源用戶選擇：按相當之時間電價扣除輸配電及銷管費用（時間電價原則）或以反映替代綜合電業（台電）相當電源之發電成本為原則（簡稱迴避成本原則）。目前台電公司購電成本超出台電相當電源之發電成本的原因，在於汽電共生用戶選擇對其有利之費率（時間電價原則高賣低買），這需要政府更改「汽電共生系統實施辦法」才能杜絕對台電長期受損之情事（應將時間電價扣除輸配電及銷管費用原則刪除），但畢竟現行費率還是可以由雙方議定，只要台電發覺收購的價格已顯著超過其迴避成本，台電就應該要提出修約請求。修約可以針對收購的價與量，以及收購期間的相關條款進行協商。此外，台電公司可以要求能源局查驗：用戶出售是否符合餘電定義？以及是否符合熱效率要求（52%）？目前實際廠址查驗次數偏低，通常每年只有一、兩次，大多仰賴汽電共生用戶申報的紙上作業查驗而已，台電應加強監測，發現有疑慮即可依法提出實地查驗之請求，以降低可能不合格者之售電行為，另外主管機關亦可透過修改辦法，將熱效率標準提高，目前的標準過低。備用電力的費率亦然，台電需要自行盤算是否賣得太便宜，如果太便宜不敷成本就應修改刪除時間電價原則，將便宜的離峰電價回歸到台電的迴避成本。汽電共生購電合約係每年訂定，合約期間可以提出協商，若未提出則合約自動延續。因此台電每年有權可提出修約之請。本人建議主管機關（經濟部與能源局）可考慮修改提高熱效率標準（從52％提升到國際多數標準）以及保證容量可從20％降到16％，並廢除時間電價原則，以減輕台電購電沈重負擔。

在再生能源發電廠合約方面：依「再生能源發展條例」以再生能源電廠設置之均化成本方式收購（內含期初建置成本與期中運轉維修成本之設算），由於再生能源係屬清潔與低碳能源，費率理應優惠，目前收購之設算業者利潤5%以上，係屬長期合約（20年），應無太大問題，台電不需要也無法要求協商或更改。惟「再生能源發展條例」應修法將台電購入再生能源發電的額外支出以附加費方式反映於電價之上，目前按條例是「得」反映其實就是「不能反映」，應改為「應」反映，若不能反映於電價，長期台電虧損必將以無底洞的方式增加。

在民營電廠購電合約方面，此種合約依我國開放發電業的時間歷程，又分為第一與第二階段，以及第三階段開放民營電廠之合約，合約期間長達25年，每年雙方都可按合約提出修改協商。第一與第二階段合約由民營電廠報價（容量費率與能量費率）再按合約條款訂定25年收購費率，分保證時段與非保證時段，保證時段有容量費率與能量費率，非保證時段僅有能量費率。第三階段合約則由台電訂定底價（容量費率與能量費率）民營電廠接受底價後，按合約費率條款逐年調整費率收購，亦分保證時段與非保證時段，保證時段有容量費率與能量費率，非保證時段僅有能量費率。容量費用部分依約在全國電力系統20%備用容量率之內時全額收購，否則容量部分需進行調整限縮。

台電購電費率分容量費率與能量費率兩部分，容量費率按公式，以均化成本計算，含資本費與固定運維費；能量費率則按變動運轉維修、燃料成本與地方捐助金三項總和計算，目前台電購入的費率不論容量與能量費率皆高於台電本身的迴避成本甚多，此中原因甚多，短時間內無法一一探究，台電應該自行研究暸解為何簽約後會逐年拉開其迴避成本與收購費率的價差，造成虧損日益嚴重。初步研判，容量費率過高可能原因包括台電折舊計算方式以及民營電廠的利潤率（折現率）設得太高（約7%-8%以上，目前銀行利率遠低於3%）且每年固定無法隨市場浮動調整，但卻能考慮物價上升每年向上調整所致，這是非常不合理之處，再生能源電廠也不過只有5%，民營電廠燃燒化石燃料排放污染，為何可以獲得如此超高利潤，且無任何風險，而台電按合約必須被迫收購。能量費率部分，也超過台電公司的迴避成本，這可能牽涉到當初費率計算條款的設計不當所致（不但可即時反應燃料上漲也可反映物價上漲），台電應設法協商修正，讓購電成本能逐年回歸到台電迴避成本的水準上，如此台電的虧損即可日益減少。在收購「量」的部分，台電公司依合約應該可有很大的彈性調整空間，如保證時段與例假日時段，台電可依電力系統與負載情況更改或減少時數不需修約，只要通知民營電廠即可。若民營電廠不同意進行協商修約，台電依約即可對其減少收購時段，使其得不償失，此外台電還有很方式可以讓民營電廠上談判桌協商，例如告知合約到期將不與其續約不再向其採購，亦是一種談判手段，就看台電公司是否願意為人民付出談判之努力。按照一般商業合約條款通常都會有很多方面台電可以施壓，不可抗力因素條款或經濟與社會情勢改變條款通常也是可以使用，只要政府更改法令規則（例如把備用容量率規定從16%再降到13%），台電就可以提出協商要求。民營電廠若強硬不協商，就硬碰硬，倒楣的還是民營電廠，因為現今台電備用容量率過高（大於16%），完全沒有迫切對外採購的壓力，不採購就充分利用自身閒置機組發電，可大幅降低發電成本與採購成本。

本人建議台電公司在本身體質無法改善前，日後應將合約更改協商作業一律開放外包，讓獨立專業的商業律師團以責任承包制方式，負責將協商進行到仲裁程序，走完法律途徑，若失敗則僅支付些許委託費用，若成功則按利益共享原則與台電公司（消費者）分享利益！在強大誘因之下（數以百億元之利益）必然有專業律師詳盡研究各種合約各項條款之妥適性，提出協商修正請求，遏阻虧損的合約延續擴大。此外，台電依現行合約條款一定會有有很多合法工具可以使用，這些工具在協商時皆可提出使民營電業讓步，民營電業衡量可能損失後，會傾向與台電公司達成某種程度的妥協，更改部分費率相關條款釋出部分既得利益，如此乃全民之福，否則一路苦苦央求協商修改步步退讓，喪失所有談判籌碼，卻無補於事，令消費者痛心。

電力改革根本解決之道是應該將我國電力市場徹底進行自由化改革，將台電公司進行組織重整，將其發電廠全數分割出去各自轉為民營化電廠，讓所有這些台電的發電廠與現在的九家民營電廠都應該在公平與公開的交易平台上，一同公開競價（包括即時電價與合約電價），低價成交的電廠就優先上網交付調度，台電公司不應該再永遠依賴有失公平且無效率的長期購售電套牢合約，單方面圖利IPP，犧牲台電與全體民眾利益。民營電廠購電合約是電力改革的長期套牢負債，也是當初電業自由化無法順利推展的歷史錯誤（historical anachronism），這個錯誤在電業自由化政策長期被延宕下，一直不斷延續增生如今已達九家民營電廠合約，形成了套牢負債(stranded debt)，佔全國售電量四分之一左右，如今也是該解決的時刻了。