李淳：《名家觀點》 兩岸經貿協商 有急有緩

　　政府與社會各界對推動兩岸洽簽綜合性經濟合作協定，有許多不同意見，這些討論往往因觀察點不同而無法聚焦。其中一個關鍵，或許是大家對綜經協定在理解上的差異。為此，我們可以從世貿組織（WTO）規範與國際經驗的角度，對綜經協定有些理性觀察。

　　綜經協定也好，CECA也罷，基本上都是一種建立兩個或以上國家之間「自由貿易區」的雙邊法律文件。國際間建立自由貿易區有幾種可能的方式，一種是「一步到位」，透過一次性簽訂包山包海的「自由貿易協定」（Free Trade Agreement，FTA）、「綜合性經濟合作協定」（Comprehensive Economic Cooperation Agreement，CECA）甚至「經濟合作夥伴關係協定」（Economic Partnership Agreement, EPA）達成；另一種是「分階段到位」，先簽過渡或框架協定，再逐步（WTO的原則規定是十年內）完成關稅、服務貿易開放與投資保障等個別協定。

　　在國際經驗上，協定名稱與一次或分段到位的策略沒有直接關連。FTA可以分階段完成；中國與智利簽訂的FTA，就是先完成貨品FTA協定，再進行服務貿易與投資協定的談判。綜經協定也可作為一步到位的協定，新加坡與印度所簽訂的新-印CECA就是一例。至於報導所稱兩岸可能採取的東協模式，則屬於分階段到位，例如東協與韓國、中國及印度簽訂的綜經協定（亦即所謂東協加一CECA），就是先簽框架性協定，再逐步完成個別議題協定的談判。換言之，建立一個自由貿易區所需法律文件的名稱、洽簽方法及議題先後順序，原則上是由雙方依需要決定，與協定名稱無關。

　　基於兩岸的特殊性，目前許多意見似乎是認為以分階段到位為宜。當然，綜經協定、CECA或EPA協定與傳統的FTA仍有若干差異；綜經協定或CECA是以關稅優惠與服務投資市場進入開放為基礎，再加上許多經濟合作事項的經貿協定；亦即本質上綜經協定是一種FTA，但更重視締約國間就經貿事項更密切的互動與合作。

　　WTO規範所重視的，也不是協定名稱與到位策略，而是這個自由貿易區中的貿易是否更自由化，因而無論那種形式，最終都須達成涵蓋絕大部分的貿易，及比雙方在WTO的承諾更開放的結果；只不過考量現實，WTO允許這個結果可以分階段到位。也只有在符合上述條件下，一個自由貿易區中的雙方，才能給予彼此較其他國家更為優惠的貿易待遇，而無需遵守WTO的最惠國待遇。

　　由於兩岸都是WTO會員，自然也需遵守上述規定，這些WTO規範就成為兩岸推動綜經協定的條件與基礎。以石化業為例，若兩岸未在分段到位的策略下先簽訂綜經協定的框架性協定，則縱使兩岸給予彼此石化原料零關稅優惠，其他WTO會員也將依據最惠國待遇原則，主張享有此一優惠，此時給予優惠的目標便無法達成。但簽訂框架協定後，即可透過所謂的早期收穫條款，先就急迫性項目給予優惠。當然，早期收穫條款的優惠，在形式上是雙方享有，但透過優惠項目的選擇，可達到單向優惠的利益。此外，由法律規範角度，框架協定也可將投資保障協定、商品檢驗相互承認協定等協商的起始時間表明確納入，成為具拘束力的時程。

　　兩岸洽簽綜經協定的利益與衝擊已有許多論述，但有一點特別想指出的，就是可能導致向中國傾斜的問題。對此，台灣可在推動兩岸綜經協定的同時，積極推動與其他國家的FTA或CECA協定，以建構區域性乃至於全球性自由貿易區網絡。此舉除能降低對中國市場的依賴，也可化解社會的疑慮。當然，過去台灣發展國際經貿空間受到中國因素的擠壓，如何透過兩岸綜經協定加以解除，將成關鍵議題。

　　兩岸經貿協商像是打太極拳，有急有緩。急的是透過框架性協定先行的作法，在短期內先解決急迫又無爭議的問題；緩的是在後續個別協定漫長的談判過程，取得凝聚共識與國內調整的時間。台灣如何在急緩收發之間取得最大經濟利益，當是推動兩岸綜經協定最大修煉！

作者：中華經濟研究院台灣WTO中心助理執行長李淳
資料來源：2009-02-26/經濟日報/A4版/話題