王京明：溫室氣體減量之國際經驗與台灣所面臨的困境, 全球e焦點電子報

作者： 王京明 (第二所研究員)
原刊登： 全球台商e焦點 - 第87期 - 2007年9月26日
原文連結 : http://twbusiness.nat.gov.tw/epaper/y07/09/86-221.htm

為了抑制溫室氣體的排放，防制氣候變遷，聯合國於1997年12月在日本京都舉行「聯合國氣候變化綱要公約第三次締約國大會」，通過具有約束效力的京都議定書，以規範工業國家未來之溫室氣體減量責任。「京都議定書」已於2005年2月正式生效，我國雖非附件一國家，在第一階段尚無立即減量之壓力，但2003年我國溫室氣體排放總量佔全球總排放量的1%，名列全球第23位，很可能被列入下一波要求減量的目標，未來若不採行二氧化碳減量措施，我國恐將遭受貿易抵制，損及國家利益。另以積極面而言，我國身為地球村之一員，自應善盡世界公民之責任，共同為維護地球之永續發展而努力。

一、各國溫室氣體減量之立場

就各國對「京都議定書」之態度來看，歐洲國家，如歐盟、英國等強力支持且全力執行議定書中之各項規定與指定，日本與韓國也是站在支持的立場，而美國、澳洲則至今仍不願簽署「京都議定書」。這些國家，除韓國外，皆屬於附件一國家，因此都必須承擔第一階段（2008～2012年）的減量承諾，而韓國則是在2013年後的後京都時期才會加入減量承諾行列。由於美國與澳洲相當反對「京都議定書」的強制減量承諾制度，因而聯合其他幾個大排放國，包括日本、韓國、中國大陸及印度等，另外組成AP6，該組織強調不會制訂減量承諾，而係將重點放在減量技術的研發與推廣，其認為唯有透過減量技術才能真正達到降低溫室氣體排放的目的。相反地，歐盟及英國等歐洲國家，則強調強制減量的手段，且認為透過排放權交易之市場機制，可以使排放成本降低，因而可以最小成本的方式來達成減量目的。而包括歐盟、澳洲、日本與韓國等國家則強調核能與再生能源的重要，其中的核能政策更成為達成減量目標的必要手段。

二、各國溫室氣體排放情形

美國為世界最大的溫室氣體排放國，根據國際能源署重要能源統計，2003年該國二氧化碳排放約佔世界總量的22.9%，中國大陸排名第2，日本排名第4，英國排名第8，韓國排名第10，澳洲排名第14，而我國則排名第23。美國每人平均排放量仍為其中最高者，每人年平均產生19.68公噸二氧化碳，而中國大陸與印度人均排放量遠低於美國、蘇聯等國家，另外英國為9.1噸 / 人，澳洲為17.35噸 / 人，日本為9.41噸 / 人，韓國為9.36噸 / 人，我國為10.85噸 / 人，高居世界第19名，並且高於日本與韓國。就每單位GDP排放而言，美國為0.55公斤CO2 / 美元，英國為0.34公斤，澳洲為0.61公斤，日本為0.35公斤，韓國為0.51公斤，我國為0.53公斤，同樣比日本與韓國為高。

三、各國溫室氣體減量績效

表1呈現各國在減量政策績效上之評估，係以近14年來各國的每百萬元等值GDP購買力的二氧化碳排放密度（CO2 / PPP）比較各國的減量政策績效，整體而言，英國、歐盟、美國與澳洲的二氧化碳排放密度逐年降低，此反映這些國家的減量績效良好，2004年韓國的減量績效比2000年進步，日本的減量績效則有待改進，而台灣過去近15年的減量績效表現最差，

表1　各國二氧化碳排放密度（CO2 / PPP） 國家 / 年 1990 2000 2004

Units：Metric Tons Carbon Equivalent per Thousand 2000 U.S. Dollars
			減量績效		減量績效
歐盟	0.64	0.47	26.56%	0.46	28.13%
美國	0.70	0.59	15.96%	0.55	22.02%
澳洲	0.71	0.68	4.35%	0.65	7.89%
英國	0.52	0.38	27.84%	0.36	31.16%
日本	0.35	0.36	-1.96%	0.36	-4.05%
南韓	0.72	0.74	-2.78%	0.69	3.69%
台灣	0.49	0.55	-12.84%	0.61	-25.27%
資料來源：IEA2006

四、各國溫室氣體減量機制決策過程

歐盟溫室氣體減量機制決策過程主要係經由立場超然的環境總司負責與歐洲工業界和農民、成員國環境部和環保組織進行深入磋商，在此基礎上起草一份提案。該提案若經委員會通過，該文件將提交歐盟部長理事會和歐洲議會審議；英國由中央部會－英國環境、食物與鄉村事務部（Department for the Environment, Food and Rural Affairs, Defra）下設置的國家氣候變遷政策處（National Climate Change Policy, NCCP），負責監測整體英國溫室氣體政策規劃，並出版國家排放清冊；美國則由總統主導，如早在柯林頓總統任內即在總統辦公室設有「氣候變化特別小組」；日本的溫室氣體減量策略由內閣總理大臣首相所主導；韓國則成立一個由總理領導的「氣候變化綱要公約跨部會委員會」；澳洲由總理不定期召開國內溫室氣體相關會議。綜合而言，除英國與歐盟之外，大多數國家的溫室氣體減量機制決策均由總統/總理層級所決定。至於我國目前則尚未見有統一事權及協調各部會的高層級機構負責。

五、各國之主要減量政策

各國的主要減量政策幾乎都集中在能源部門，其次是運輸部門。從而得知，各國的能源部門是攸關該國減量成敗的關鍵性產業部門。對此，能源部門的角色在減量政策議題上極為重要。在政策類別上，各國主要均採用強制性的行政管制並搭配經濟誘因制度，各國各部門的溫室氣體減量政策措施成效良好，可供我國參考的有：

1. 能源部門：歐盟的促進可再生能源使用於發電之強制政策。
2. 住商部門：美國的商業市場的能源之星計畫、州建築法規更新、商業建物和設備的夥伴關係、家用市場為主的能源之星計畫及英國的《建築物管理條例》。
3. 運輸部門：歐洲、日本、韓國汽車製造商自願性協議、促進生物燃料發展指令及日本的汽車燃料效率改善和推廣車用乾淨能源計畫。
4. 工業部門：日本、美國、澳洲的自願性行動計畫成效。
5. 農林牧部門：歐盟共同農業政策（CAP）及澳洲的國家土地保育計畫等綜合性政策。

六、我國溫室氣體減量之困境

我國的溫室氣體排放長期趨勢持續攀升，若未能及時採取有效地減量措施，未來恐將付出極大之代價。目前我國所面臨的溫室氣體減量困境，包括下列各個面向：

1. 產業政策：既有的產業發展政策對能源的依存性過高，缺乏有願景的低碳能源產業之發展政策。換言之，目前缺乏對低耗能與高附加價值的產品之研發，如節能產業、文化創意產業及精緻藝術文化產業之商品等。
2. 能源結構：缺乏低碳能源供給結構，煤、油、氣等化石能源仍為主要供給來源，核能又未能使用，再生能源推廣有限。
3. 設備更新：各產業多未能採用最新設備技術，在使用端方面亦未能有效的推廣節能器具之使用。
4. 交通運輸系統：未能有效利用大眾運輸網絡，以防治污染排放，此外運輸燃油價格太低，亦造成無法有效抑制燃料使用。
5. 減量法規：行政院院會已通過《溫室氣體減量法》草案送請立法院審查，內容就我國溫室氣體之管制採取盤查、登錄、配額交易等措施，惟限於立法院審查法案時程，無法確定何時能三讀通過實施，且減量目標之設立仍爭論不休。
6. 政府態度：面對減量，工業局與環保署立場無法一致，導致國內溫室氣體減量工作難以有效推行。以1998年全國能源會議訂有國家整體二氧化碳減量目標，於2020年回歸至2000年的排放水準為例，若欲達成此一目標，預計將對經濟造成重大影響，政府對未來是否仍須訂定減量目標，態度保守。
7. 民眾認知：由於政府政策宣導不足，且缺乏明確、清晰的減量目標與願景，因此全民對溫室氣體減量不是認知不夠，就是配合度不高。

七、對我國溫室氣體減量政策之建言

對我國溫室氣體減量政策之建言，可分為組織規劃與政策規劃二方面，說明如下：

I. 組織規劃

1. 中央政府應成立跨部門溫室氣體減量協調辦公室，此機構應隸屬於行政院，因為涉及全國經濟產業架構的發展方向以及各部門間的減量配額與減量措施協調，需各部會間充分合作協調，必須由一個事權統一、位階較高的組織擔任這種角色，此案例可參考如韓國由總理與日本由內閣主導的溫室氣體減量組織架構，或如澳洲成立全國的溫室氣體辦公室，負責協調各級政府與中央政策的制定。
2. 地方政府減量政策，應由中央制定標準作業方法和工作程序後，與地方共同執行，藉此合作，亦可拉近中央與地方關係；另應針對不同的產業結構、不同部門的排放量有不同的制訂對策，因地制宜。例如台北市以住商部門排放比例較大；高雄可能以工業為較大的排放部門。
3. 社區、民間團體及基金會除應響應政府的減量政策之外，亦應同時扮演監督政府減量效率的角色。此外，民間團體、社區居民與行政單位之間，應以召開說明會、研討會等方式，共同制訂凝聚各區域共識的永續環境政策。
4. 消費者方面也應積極從行為層面參與溫室氣體減量行動，例如將傳統燈泡替換為高效率省能燈泡、回收家中所有資源垃圾，並力行垃圾減量等。

II. 政策規劃

建議可分為長程、中程與短程政策如下：

1. 長程政策
   1. 制訂國內長期低碳經濟社會之規劃。
   2. 長期溫室氣體排放總量目標之訂定。
   3. 制訂邁向長期願景的減量政策措施。
   4. 發展地理資訊系統結合氣候變遷模式，制訂溫室氣體調適方案。
2. 中程政策
   1. 產業發展政策之檢討修正。
   2. 規劃財政手段（經濟誘因）的減量政策，如實施氣候變化稅、能源稅、成立碳信託基金，及試行排放權交易機制等長期減量措施。
   3. 定期檢討減量目標之達成以及各種減量措施的成效，並針對無法達成目標的原因進行探討，同時修正更改或放棄既有之減量措施，同時考慮其他新增的減量措施。
   4. 進行各種減量政策措施的成本效益分析，並公布資訊，以經濟理性的方式進行中長期減量行動。
3. 短程政策
   1. 短程政策主要以節能措施的規劃、實施以及積極推動再生能源。
   2. 建立可靠、可驗證的溫室氣體排放資料庫及有共識的基線推估模式，並建置完成溫室氣體排放之盤查、登錄、追蹤、資訊揭露的整套制度。
   3. 儘速通過《溫室氣體減量法》，讓減量政策目標、機制確立。
   4. 推估我政府部門每年投入減量的人力、經費及成效，作為相關減量政策基礎資料。