一、研究緣起
台灣被聯合國列為全球排名第 18 位具缺水危機的國家。台灣本島地區民國 38~99 年期間的平均年雨量約為 2,500 毫米，受限於降雨時間與空間分佈不均，實際可用水量僅為年降雨量之 26%左右；惟水源繼續開發不易，水資源調配運用困難，台灣水庫密度已經相當高，現有水庫約 96 座，惟庫容均不大。未來受到氣候變遷的影響，水資源將面臨水量減少，水質變差，而需水量卻增加的窘境，水資源稀缺問題將是我們邁向永續發展的首要限制條件之一。一方面，降雨型態與強度的改變將造成上游的土壤沖蝕與崩塌，使更多泥沙進入河道，造成水庫與河道淤積，減少水庫壽命，而且溫度升高將使水中溶氧下降，涵容能力下降，水質變差，造成可用水資源的減少；但另一方面，溫度上升將增加各種用水需求量。
然而過去臺灣人口與經濟的快速發展，對水資源需求量龐大，致長期仰賴地下水資源的提供，導致部分地區地層下陷、海水倒灌、土壤鹽化等情形日益嚴重，對國家整體而言，引發海岸線退縮、國土流失及自然生態破壞等國土保育問題。臺灣不僅內部面臨地下水資源濫用引發連鎖效應，加上近來地球暖化及氣候變遷問題加劇，極端氣候變化導致重大天災事件頻傳，造成這些環境敏感地帶發生災害風險機率提高，嚴重威脅民眾生命財產安全。
近年來，各部會及地方政府因應過度抽取地下水造成地層下陷問題紛紛提出解決方案，例如「雲彰地區長期地層下陷具體解決方案」、「雲彰黃金廊道農業新方案」以及「大潮州地下水補注湖計畫」等，都是希冀透過減少消耗及補注地下水的方式，延緩可能面臨地下水資源耗竭之困境。然而以推動地下水補注或產業轉型計畫的方式，主要是減緩地區性的地層下陷問題，但缺乏整體性的資源管理，對國家整體地下水資源管理問題助益仍有限。此外，我國現行地下水資源管理機關為行政院環境保護署及經濟部水利署，分別負責地下水水質及水量控管任務。行政院環境保護署主要依據土壤及地下水污染整治法著重地下水水質保護，職掌監測地下水污染及整治工作；經濟部水利署主要依據水利法及地下水管制辦法負責地下水水量控管，主管地下水水權及鑿井開發工作。在未來政府組織改造契機下，應採取新思維與行動進行整合性規劃，加強地下水整體性管理，符合國際間整合性水資源管理的原則，追求水資源永續利用。本計畫從政策面、法律面及組織面向找出問題的關鍵，參考其他國家經驗，針對問題，研提我國未來地下水資源管理制度建議。二、研究方法及流程 本研究主要以文獻整理、深入訪談、焦點座談會的舉行與網路意見徵集進行研究。其流程如下：首先，蒐集國內現階段地下水資源管理制度的相關政策與執行現況，主要透過政府相關單位的研究報告、訪談與焦點座談，瞭解水量管理與水質主管機關（經濟部水利署與環保署）的政策作為以及現階段的政策成效，同時也透過文獻、深度訪談與焦點座談深入了解農漁業主管機關（農委會與漁業署）、經濟部（工業局）與地方縣市的水利處與養殖漁政單位，對地下水利用與水資源運用的看法。同時，輔以國內主要媒體資料庫，如聯合知識庫與時報資訊資料庫，瞭解我國當前地方與輿論對於地下水資源管理的意見。與上述工作項目展開的同時，本計畫亦透過文獻，整理了國外的地下水水資源管理制度。以國際上最常被討論且管理制度先進與資訊取得相對容易的國家為對象，如美國加州、澳洲、荷蘭、丹麥的地下水管理制度，也包括鄰近國家日本。另外，以色列是相當乾旱地區，地下水的治理應有別於水資源豐沛的國家，因此亦列入國外的制度研究之中。經由上述的研究過程，本研究歸納了我國地下水主要關鍵問題與提出制度上的建議。
三、重要發現
（一）政策
1. 問題分析
(1) 缺乏地下水的整體管理政策 「新世紀水資源政策綱領」為我國水資源業務推動的最高指導方針，綱領內容雖然廣泛，但是對於地下水管理利用的篇幅極少 ，直接有關者僅為加強地下水補注、推動地層下陷防治及下陷區的生活品質與產業發展、嚴重地層下陷區的國土復育。此外，以環境保護為宗旨之「永續發展政策綱領」對於水源水質保護議題上，對地下水水質的具體作為描述少，僅有加強監測與整治，我國各區地下水資源稟賦不同，在有些尚未造成問題的地區應該可以在兼具質與量的安全條件下，善加利用（張良正、許少華，訪談；聯合報社論，2011）。
(2) 偏重水資源供給面政策，忽視水資源需求面管理政策 過去太偏重水資源的開發，對於水資源需求的管理未能重視，因此在可開發的水資源逐漸減少，社會上對開發的接受度不足，政府又無法有效的抑制水資源的需求，以及對有限水資源進行分配，因此僅能運用行政手段進行分配，也因此造成社會上用水部門間的爭議，此爭議都可在第一節所述之高鐵、國光石化與高屏大湖的爭議裡嗅出端倪，中科四期的農業與工業用水搶水爭議為另一適例。
(3) 用水部門欠缺水資源善用誘因 首先，農業部門的用水超過其他部門甚多，隨者工業、民生用水的增加，農業部門的用水未能隨著調整，遂成為各界爭議的焦點（張廣智，座談會；廖宗盛 2010；張炎銘，2011；經濟日報社論，2011）。然而，農業部門在水資源管理與利用亦扮演積極功能，可藏水於農，讓農業適時適地提供民生與工業的用水需求。政府為配合工業部門的需求，並不太考慮地區水資源的情勢，而是積極配合調度或開發水資源以為因應，因此工業部門也無積極管理水資源的誘因，造成農業部門與工業部門的經常性衝突。民生部門的用水順序是各項用水中的第一位，在水價長年沒有調整，大眾無節水誘因。其次，前述各項用水標的之水源分配，並未同時考量其取得原水之水質，當前地下水水權的分配，僅取過去取得水權量做分配，使得各標的用水單位在無法選擇下，自行負擔處理成本，無法依水質需求調整，無法做最適分配，然而地下水水質優良且稀缺，應優先分配於水質需求最高者。
四、主要建議
（一）立即可行建議
1. 建立地下水資源管理前瞻政策與策略
(1) 深入進行地下水資源的各項研究與基本資料調查，包括建置地下水水文的監測系統，如地下水入滲補注地下觀測系統、安全出水量或永續出水量的估算、伏流水研究、地下水抽用資料估算、地面地下水的最佳聯合運用模式，並公開研究成果（主辦機關：經濟部）。
(2) 以多元方式進行地下水補注：透水鋪面增加地表進流水入滲、平地造林、水田增加地下水補注、人工地下水補注、回收工業用水與民生污水進行地下水補注（主辦機關：經濟部；協辦機關：農委會）。
(3) 以滯洪池水、再生水、海水淡化、雨水蒐集、農地蓄水、地面水多元提供水資源（主辦機關：經濟部；協辦機關：農委會）。
(4) 強化地下水列管場址周圍深層地下水井監測，成立跨部會水質監測小組，建立水質異常即時通報系統（主辦機關：環保署；協辦機關：經濟部）。
2. 落實需求面水資源管理政策
(1) 落實《水利法》有關水資源利用管理的規定，包括水權登記、量水設備安裝與用水記錄、用水查核、水權費徵收（主辦機關：經濟部、各地方政府；協辦機關：農委會）。
(2) 調整水價與水污染防治費，水利署 2011 與 2012 年皆有自來水水價調整的研究。以地下水資源經營觀點，本研究建議應對自來水公司課徵地下水使用費（或水權費），並據以反應在自來水水費上（主辦機關：經濟部）。
(3) 減少農田灌溉渠道或自來水管線的漏水率，透過管線汰換、漏水檢測、修漏作業、水壓管理、加壓設施改善、小區計量等自來水減漏工作，持續改善自來水高漏水率問題，以及推動之圳路系統改善及施設渠道內面工程，以改善降低灌溉用水輸漏水損失（主辦機關：農委會、經濟部）。
3. 明確環境資源部各單位權責與分工
(1) 由行政院成立跨部會推動小組，進行地下水管理政策之擬定與推動（主辦機關：環保署、經濟部；協辦機關：農委會）。在環資部成立之後，經濟部（工業局）與農委會依然保有對所屬部門的用水管理之責，以環資部的層級，仍無法有效推動地下水相關政策，需由行政院召集跨部會推動小組，建議以行政院副院長為召集人，以環資部為幕僚，定期召開會議，邀集相關機關擬定年度之改革目標、方向、時程及分工，並持續就各機關推動情形進行列管與協調聯繫。
(2) 明確「司」與任務編組之「會」之分工，特別是在名稱相似與管理範圍相近者，可定位「司」為「會」之幕僚單位，決策由「會」進行（主辦機關：環保署；協辦機關：經濟部）；
(3) 加速環保署與水利署相關業務的整合，如各自的地下水監測系統，建立資料庫交換平台與建置即時水質通報系統（主辦機關：環保署；協辦機關：經濟部）。
4. 依《地質法》建立地下水補注敏感區的管理機制，包括敏感區劃設、管制規定與受土地管制的補償辦法（主辦機關：經濟部）
（二）中長期建議
1. 建立地下地面水資源聯合運用的運作模式（主辦機關：經濟部；協辦機關：環保署、農委會、各地方政府） 首先以流域為邊界來進行地面地下水聯合管理，進而建立本區與跨區的地面地下聯合運用模式。進行步驟可先對尚未進行過聯合運用的地下水水區進行研究，其次建立該區地下地面水聯合運用的操作規則，再以某地下水區為示範區加以驗證並修正操作規則，最後則是建立跨區聯合運用的最佳模式。
2. 成立國家級的地下水研究機構（主辦單位：科技部、教育部；協辦單位：環保署、經濟部） 可仿效外國成立國家級的地下水研究機構，如澳洲在「國家水資源委員會」及「澳洲研究理事會」聯合出資下所成立的「國家地下水教育及研究中心」，我國之地下水研究機構可設於國家實驗研究院，同時在環資部下的「環境教育及訓練所」對公務員進行地下水相關的教育訓練。
3. 研擬需求面的水資源管理政策 (1) 建立合理水權分配機制，可仿效荷蘭採取許可制，以水質與用途核發水權；長期可仿效澳洲，建立水權、水量的公開交易市場以進行水資源的分配的方式（主辦機關：經濟部；協辦機關：環保署）。
(2) 農業、工業部門建立水資源管理的上位法律，如農田水利法或是工業用水法，各部門主管機關肩負起水資源管理的責任 （主辦機關：經濟部、農委會）。
(3) 完整反映農業部門用水成本與效益、降低農業部門用水補貼以促成農業用水的效率（主辦機關：農委會）。
4. 以水資源稟賦做為區域產業發展的依據
(1) 產業發展（例如科技園區或產業園區）應以地區的水資源稟賦作為產業發展的依據，高耗水產業不應在水資源不足地區發展（主辦機關：經濟部、科技部）。
(2) 農業應根據水資源供給量研擬農作制度與作物生產區的配置，透過適當的誘因與配套以改變作物種植（主辦機關：農委會）。
5. 增強農田水利會對地區水資源調度的功能
(1) 賦予農田水利會對灌區外的供水任務，可透過類似「農業用水調度使用協調作業要點」的運作方式，由地方縣市政府代表需水一方，進行水量的價購與移轉（主辦機關：經濟部、農委會；協辦機關：各地方政府）。
(2) 將農田水利會變更為水利公司，使水量的交易可以法制化與正常化，在兼顧農民用水的權益下，為其他用水者創造更大的公益（主辦機關：經濟部、農委會）。
6. 強化地方政府政策與執行的權責（主辦機關：經濟部；協辦機關：各地方政府） 水資源具有區域性，在地方自治的基礎上，地方政府應有該高的權責進行水資源管理。地方政府非供水單位，水權多集中於非其所屬的組織上，缺乏水資源治理的控制權，不利地方水資源的治理。
7. 強化流域管理組織的功能（主辦機關：經濟部；協辦機關：環保署、農委會、各地方政府） 明訂流域管理委員會地下水管理職責，加強流域管理組織地下水管理權責；進一步流域管理組織可轉型為水利公司，採用參與式管理，透過水資源利益相關人所組成的水利公司，讓水資源的利用皆與公司組織成員利害相關，以此創造水資源利用的最大價值。
8. 修改《水利法》
(1) 修改第 12 條，將「農田」水利會修改水利會，賦予其新的角色；此外，修改第 19 條之一，刪除水量移用 3 年後水權的變更規定，使其樂於水量交易（主辦機關：經濟部；協辦機關：農委會）。
(2) 修改第 22 條，使取得剩餘水量的人，並不一定取得水權，即水量與水權可分別交易，在水權仍可機會持有的保障下，可提高節約用水的誘因；增訂未按照申請水權量超用的罰則（主辦機關：經濟部）。
(3) 修改《水利法》水權核發方式，改以申請用途做為核發水權依據，或是依申請使用水源用途或水質差異核發水權，或採差別取價核發，將水量與水質的管理合一（主辦機關：經濟部；協辦機關：環保署）。
9. 提升農業與工業的水資源管理法令
(1) 修改《水利法》第 19 條，以容許或鼓勵水利會運用水資源（主辦機關：經濟部）。
(2) 提升農業、工業水資源管理法令位階，取代現有的法令。訂定《農田水利法》將灌區內外事業統籌管理與訂定《工業用水法》賦予主管機關更高的水資源管理權責（主辦機關：經濟部、農委會）。
(3) 統一農業水資源管理，《農業用水調度使用協調作業要點》變更附屬在《農業發展條例》之內（主辦機關：農委會）。
(4) 修改《農田水利會組織通則》第 10 條，賦予水利會多角化經營的法條，特別是在水資源的經營管理上、賦予更靈活的操作空間（主辦機關：農委會）