第一節 研究緣起
政府現正致力於推動我國能源轉型計畫，預計2025年時達成再生能源發電量占總發電比例達20%之目標，並為因應大規模再生能源併網可能導致電網系統不穩定和瓶頸問題，積極推動智慧電網硬體及資通訊等建設。行政院已於2012年核定「智慧電網總體規劃方案」，然而，為避免再生能源事業結合、聯合及限制競爭行為涉及違反公平交易法相關規定，以及維護交易秩序、確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，並達到保護消費者之目的。擬透過本計畫對於我國再生能源電業市場進行產業結構調查，並針對國內、外再生能源電業市場進行研究，以及瞭解在電業法各階段修法過程中，再生能源事業競爭行為與電業主管機關之法律競合等相關議題，進而有助於瞭解我國及國外再生能源電業市場結構及競爭關係，作為未來產業規範及競爭倡議之參考。
基此，本研究目的為：（1）蒐集並介紹我國再生能源電業之特性、發展歷程、技術分析概況及未來動態；（2）研析我國再生能源電業市場概況、市場界定、市場結構及競爭狀態；（3）研究分析我國再生能源電業之水平競爭及垂直整合關係；（4）分析電業法各階段修法對於再生能源電業競爭行為之規範與影響，與競爭法主管機關之競合關係之探討；（5）蒐集國外再生能源電業競爭相關議題。（6）研究分析我國再生能源電業可能反競爭行為之探討與規範、台灣電力股份有限公司競爭中立性之探討、競爭主管機關對再生能源電業競爭倡議之探討；以及（7）探討數位經濟下智慧電網發展與競爭議題。
第二節 研究方法及過程
本研究依據各研究工作項，透過文獻分析法、焦點座談法和運用次級資料進行市場界定及產業結構分析等方式，進行各議題研析，茲說明如下。
一、 文獻分析法
本研究將系統性蒐集和彙整與研究內容相關之國內外政府機構檔、專書、期刊、國際組織出版品數據、重要媒體報導與評論分析，以及知名智庫或研究機構與公協會之相關研析報告，藉此掌握與歸納該主題之研究成果與最新進展，並且進行深入分析與檢驗。
二、 焦點座談會法
透過舉辦焦點座談會方式，藉由整合國內再生能源電業之利益相關者觀點，瞭解現階段國內及未來再生能源電業在競爭方面之行為和影響，進而提升本研究論點的準確性與合理性，使研究觀點更為全面與客觀，亦能增進研究之分析深度。
三、 運用次級資料進行市場界定及產業結構分析
為進行再生能源電業之市場界定及產業結構分析，本研究計畫參考文獻中主要運用集中率（Concentration Ratio, CRn） 和赫芬達爾—赫希曼指數（Herfindahl-Hirschman Index, HHI）衡量競爭程度。根據美國2010年「水平結合指導原則」，HHI＜1500，屬低度集中市場；1500＜HHI＜2500，屬中度集中市場；HHI>2500，屬高度集中市場。另一方面，依陳和全（2013）指出，運用於市場界定之經濟數量方法相當多，其中，可透過計算產品間之交叉彈性瞭解彼此間之替代程度。若兩項商品間之交叉彈性為正（負）值，則表示兩商品間為替代（互補）關係，而兩替代品間的交叉需求彈性夠大時，意謂著兩產品間具顯著競爭關係，故應置於同一個特定界定市場中。此外，公平會對市場界定之處理原則，主要採用合理可替代性分析法、交叉彈性檢測法及假設性獨占者檢測法，因此，計畫中視資料可及性，主要運用交叉彈性和假定獨占檢定法計算我國再生能源電業之市場結構及型態。
在研究流程部份，依據研究工作項，透過文獻分析法瞭解我國再生能源電業之市場特性和結構，並探討《電業法》修法歷程對我國再生能源電業發展和競爭之影響及未來數位經濟下智慧電網發展與競爭議題，同時將彙整歐、美、日等國之再生能源發展過程中之競爭行為，與其競爭法主管機關之執法立場和案例，最後產出相關結論與建議供主管當局參考。
第三節 重要發現
一、 再生能源電業之特性、發展歷程、技術分析概況及未來動態
我國再生能源系統主要來源為電業以外之其他事業、團體或自然人，為供自用所設置之主要發電設備，台電和民營電廠所設置之再生能源系統占全國再生能源系統比重並不高，且國內再生能源系統自2009年通過《再生能源發展條例》後設置量持續提升，特別是太陽光電發電系統之成長動能高於整體平均，並且依政府規劃至2025年時，太陽光電系統將占國內再生能源系統設置量超過70%。現階段在政府政策推動下，太陽光電系統設置型式以市電併聯型最為常見，而設置類型則以屋頂型最多，占比超過九成。風力發電的方式乃是利用風車擷取空氣流動的動能，轉換成風車的旋轉動能，帶動發電機來產生電力，且在風場條件相同下，葉片愈長，其受風面積愈大，所能擷取的風能就愈多，故大型風機的捕風能力佳、效率更好，故國際間之風力機有逐漸往大型化趨勢發展。
就太陽光電和風力發電之發展動態，隨著技術進步、供應鏈整合、融資成本下降、產業競爭激烈與國際取消再生能源補貼政策等各項因素影響，預期太陽光電和風力發電成本將持續降低，也因歐盟施行再生能源競標機制，使得產業競爭程度大為提高。
二、我國再生能源電業市場概況、市場界定、市場結構及型態
依據國內法規、價格訂定機制及發購電實績可發現，就電能服務而言，再生能源電業與台電應為同一市場範疇，原因在於除台電可進行售電業務外，再生能源發電業者也可藉由直供、代輸轉供或經由再生能源售電業等方式，將電能售予終端消費者，兼且再生能源躉購費率和電價均受到政府管制，即使在綠能先行原則下，業者欲自行售電予消費者時，仍會考量售予台電或消費者間之收益差異。但若對象為電力大用戶時，則需排除不含再生能源憑證之再生能源電力，並且用戶自設之再生能源系統也為電能替代來源。
其次，再生能源可優先併入電網，傳統能源無此特性，且以太陽光電和風力發電為主的再生能源系統，負載實績和傳統能源有顯著不同，故而進一步劃設再生能源電業時，僅需考量《再生能源發展條例》第3條所定再生能源發電設備。就地理市場方面，考量輸配電網涵蓋全國，且已有相關計畫改善各區域之併網能力，工程進度和環境影響評估亦符合預期，應不會產生特殊之營業區域限制，因此在地理市場界定上應以我國為範圍。
三、我國再生能源電業之水平競爭及垂直整合
我國太陽光電產業發展較久，國內產業鏈相對完整，惟因國際市場競爭激烈，因而引發上游和中游業者積極轉型，並往下游系統端整合，但因現階段太陽光電設置量仍遠小於上游和中游之產能，在國內市場無法完全消化之下，上游和中游業者仍以國際為主要市場，同時在太陽光電下游之競爭上，藉由HHI指標可發現競爭程度相當高，表示商業營運模式眾多下，業者透過垂直整合以期發揮影響產業運作的能力並未顯現。
另一方面，我國風力發電市場早期以陸域風力為主，且因陸域風力設置量有限，並無法支持充分形成風能產業鏈，而在政府大力推動離岸風電之際，吸引國外開發商前來參與市場，也因國外開發商具備成熟的經驗和全球佈局優勢，雖受國產化規範而需扶植本土產業，應有助於我國形成完整地風電產業，加上我國相關零組件供應商亦透過合作、聯盟等方式增加整合程度、提高產業量能，然實際上的議價能力仍歸屬離岸風電開發商，並不具備對產業運作的控制能力，仍宜持續觀察未來發展以瞭解是否能產生學理上垂直整合所能帶來的效益。
四、電業法與競爭法適用競合
電業法在2017年增訂第21條電業結合申報程序以及第23條電業濫用市場獨占力禁止之規定，與公平法在適用上會產生競合。針對電業結合管制，公平會依據公平法第11條之結合審查義務與電業管制機關依據電業法第21條之結合審查義務，應分屬不同義務，公平會依據公平法第6條第2項應會同電業管制機關針對電業結合審查程序進行協調，公平會對於電業管制機關應該提供競爭法上專業意見，以避免審查意見矛盾。未來實務上累積足夠案件量後，公平會可以參考過去針對金融業競爭管制方式，訂定規範說明以及處理原則之方式釐清實務疑義；就第23條電業濫用市場獨占力之規定，電業法之體系解釋亦採取經濟部為主，公平會為輔的管制方向。未來經濟部在適用電業法對於電力市場進行管制時，是否應納入公平法之立法意旨以及規範內容，以補充電業法規範不足之處；以及電業管制機關在提出電業改正計畫審查上，可能需要公平會提供競爭法上專業意見，得依據行政程序法第19條向公平會請求行政協助；抑或是建議未來在累積足夠案件量後，電業主管機關、管制機關及公平會得透過行政協商之方式針對電業市場相關競爭議題獲致共同結論，再各依職權訂定電力事業之規範說明或處理原則。
五、公平會與其他再生能源相關機關間之管制競合
公平會做為競爭主管機關在定位上與電業管制機關不同，電業法第3條電業管制機關之職權在「電業及電力市場之監督及管理」事項上較可能與公平會有互動。參考國外管制經驗，對於事後違反競爭法案件之調查，多交予競爭主管機關負責，而電業管制機關主要係針對事前管制部分進行規劃。然而我國公平法第46條以產業法規不違反公平法立法意旨者，優先適用產業法規。電業法增訂第23條「電業濫用市場力，危害交易秩序」之規範，由電業法主管機關（經濟部）進行管制。在適用上，是否應參考公平法之內容進行評價，經濟部得向公平會尋求行政協助。同時，因為再生能源交易除涉及電業法外，亦需要再生能源憑證制度的配合，目前係由經濟部標檢局負責，未來經濟部與電業管制機關以及標檢局之間如何分配再生能源交易的管制分工，公平會應密切注意。
六、外國電業競爭法案件分析
以歐盟電業相關限制競爭案件為例，主要係針對既有綜合電業利用獨占地位，排除其他潛在競爭者參與市場競爭。如法國長期購電契約壟斷案中，綜合電業利用與大型工商業用戶之間的長期購電契約，限制用電戶轉換其他供應商，事實上排除其他潛在競爭者參與市場競爭，未來這樣的操作是否可能出現在我國綠電先行市場，有待進一步觀察。針對再生能源之競爭法案件，多係審查國家補貼是否形成限制競爭疑慮，然而從目前促進再生能源發展的環境保護目的下，對於絕大部分再生能源補貼案件認為並無限制競爭疑慮，但是從外國的補貼機制調整可以看出，補貼機制逐步退場，再生能源未來會逐漸回歸電力市場競爭。少數對於被認定違法之補貼案件，係以再生能源義務之例外，實際補貼能源密集產業或非再生能源發電業者，不符合環境保護之目的，故認定違法補貼。
日本公平交易委員會與電力事業主管機關經濟產業省共同訂定、頒布「適當電力交易之指針」，該指針闡明啟動獨占禁止法和電力事業法下有問題之行為的標準，並制定了與獨占禁止法和電力事業法適當競爭行為之一致標準，明確說明獨占禁止法禁止行為與電力事業法所禁止行為的不同構成要件和判斷標準。
七、我國綠電先行階段下可能衍生的競爭法議題
目前我國綠電先行階段下不同於其他國家電業自由化採取「灰綠同步」的作法，優先針對既有大型綜合電業進行改革，要求市場開放；並針對再生能源採取補貼的方式。僅開放再生能源發電業與售電業市場競爭，並排除既有綜合電業參與市場競爭，未來若綜合電業參與綠電先行競爭後，最有可能出現限制競爭疑慮者，在於過去與再生能源發電業者之間的長期躉購綠電契約如何解約之爭議，目前綜合電業擬定以繳交「分手費」之方式，然而這樣將使再生能源發電業者負擔原契約所無之義務，且增加再生能源發電業轉進綠電先行市場競爭之參競障礙，有排除其他競爭者參與市場競爭之疑慮；同時若僅針對少數業者解約，是否構成差別待遇之疑慮，亦應謹慎評估。
另外對於綜合電業是否可能利用關鍵基礎設施排除再生能源電業發展？依據目前綜合電業維持國營且尚無直接競爭關係的情況觀察，機會不大。但是再生能源業者之間未來是否會出現聯合行為合意控制價量，或劃分市場，則有待公平會密切觀察。
八、 智慧電網將加深資訊不對稱下的妨礙市場力量
基於電業法第6條：經電業管制機關核准者，輸配電業得兼營公用售電業。又根據同法第45條：所有發電業所生產之電能，僅得售予公用售電業，或售予輸配電業作為輔助服務之用。再生能源發電業，不受此限。未來台電輸配售子公司將因此繼續維持極大的市場份額。而一旦智慧電網的加入，更加深了因控制電力調度決策及資訊不對稱下的妨礙市場力量。
第四節 主要建議事項
一、 立即可行之建議
（一） 倡議鬆綁價格管制方有利市場自由競爭
目前我國之公用售電業電價與再生能源電能躉購費率均受政府高度管制，使市場參與者難以依循市場機制進行競爭，反而可能產生較高尋租行為和成本，對照歐盟取消再生能源補貼、改採競標機制之經驗，可發現產業競爭程度提高、履約價格快速下降，亦有利於消費者福祉。另以國內發展離岸風電為例，政府於遴選制度裡要求廠商負擔一定程度的國產化要求，但從英國發展離岸風力發電產業經驗，其離岸風力發電之資本支出的自製率迄今亦未及20%，顯見規範自製率來促進產業發展相當具有挑戰性，故而在高自製率的要求下，可能導致保護相關廠商（如國內零組件供應商）而有壟斷市場疑慮、不利競爭，因此仍宜採公開競價方式，由市場參與者自由競爭，抑或採最有利標方式（即規範一定程度的自製率且維持價格競標精神），避免產生市場壟斷、影響競爭之情況。
（二） 未來所增設之再生能源系統宜採公開競標方式以避免壟斷市場
參考國際太陽光電與風力發電之成本發展與政策趨勢，可知未來成本將持續降低，且歐盟國家對再生能源推動政策逐步由補貼改為競價機制，在市場為自由競爭下，促使價格顯著下降、有利消費者福祉，以我國離岸風力發電推動進程而言，遴選制（具國產化要求）和競標制（無國產化要求）的價格差異達一倍以上（超過2元/度），而國產化之產業帶動效益發展約當為每度0.64元，兩者間並不對等，故而在高自製率的要求下，可能導致保護相關廠商（如國內零組件供應商）而有壟斷市場疑慮、不利競爭，因此仍宜採公開競價方式，由市場參與者自由競爭，抑或採最有利標方式（即規範一定程度的自製率且維持價格競標精神），避免產生市場壟斷、影響競爭之情況。
（三） 研究電力或再生能源市場之適宜市場界定方法
傳統上採SSNIP進行市場界定方法時，其主要精神在判斷當產品間存在競爭關係時，產品的需求替代性抑制各產品價格上漲至獨占價格之能力，惟因國內電力市場（含再生能源市場）受政府高度管制，參與者均依循政府所定費率銷售電能，並無法任意更動價格，故採SSNIP方法界定電力或再生能源市場時，將與理論假設有所差異，因此建議需進一步探究適宜之界定國內電力或再生能源市場分析方法。
（四） 與經濟部就電業法第21條與第23條適用程序進行協調
針對電業法第21條、第23條與公平法適用上之疑義，可依據公平法第6條第2項會同目前電業法主管機關中央主管機關（經濟部）進行協調，釐清公平交易委員會與經濟部以及電業管制機關間的分工。
密切留意綠電憑證交易平台之交易情形
針對標檢局再生能源憑證中心預告將修正「再生能源憑證實施辦法」，新的綠電憑證交易平台預計2020年初上路，未來綠電交易將採取「電證分離交易平台」抑或是「電證合一交易平台」的模式，可能會影響到綠電相關市場之界定，建議公平會密切觀察相關制度的發展方向。
（五） 建立管制機關參與電網智慧化制定過程
成立管制機關參與電網智慧化調度準則之制定及審核，並限制公用售電業市場占比，並逐期降低。
二、 長期性建議
（一） 密切注意綜合電業與再生能源業者之間之互動
目前綜合電業尚未參與綠電先行市場競爭，故尚無出現濫用獨占力之情事。然而若未來綜合電業加入後，對於其他再生能源業者是否可能出現排他性限制競爭之疑慮。追蹤未來台電設立電力交易平台，是否有違反球員兼裁判的疑慮，及可能之濫用市場獨占地位？是否建議電業管制機關研提相關修法，讓電力交易平台由更為獨立的單位經營，如設立獨立財團法人加以經營？
（二） 注意大型再生能源投資案場之經營動態
考慮到再生能源發電規模以及進程，可以做為未來較小型投資案場之先例，和做為我國綠電先行之市場參考，觀察大型業者在操作上是否有意排除其他新進案場參與競爭抑或是對於供電上有聯合壟斷價格之跡象。
（三） 倡議成立智慧電網調度規則審議委員會並成為會員之一
開放售電公司成立與用戶購電選擇權，公用售電業轉型為用戶資訊管理公司，完全退出售電市場，並成立智慧電網調度規則審議委員會，廣邀相關利害關係人與專家參與。
