編按：中華經濟研究院前資深副執行長顏慧欣博士長年深耕國際經貿法，成就斐然。為追思其貢獻，中經院在其家屬協助下出版《顏慧欣紀念論文集：懷瑾握瑜，壯志未酬》，收錄逾120萬字著作，完整呈現其政策洞見與學術影響力。本文摘自書中第二部文章「臺美經貿發展的回顧與展望」。
臺美關係近年來加速升溫，不論是美中對抗下凸顯出臺灣重要戰略地位，又或是供應鏈重組下臺灣的製造能量獲得重視，臺美在今(2023)年 6 月簽署「臺美 21 世紀貿易倡議」首批協定，蔚為臺美經貿的歷史性突破。然而臺美的經貿交流一路走來也有崎嶇顛簸，本文借鏡過去的同時，也展望臺美關係能持續深化。
關鍵詞：供應鏈重組、貿易倡議、美中對抗
Keywords：supply chain reforms， trade initiative， US-China conflict，and rivalry
百轉千折的臺美經貿關係
臺灣的經濟發展歷經許多不同階段，在 1961-1972 年是臺灣身為「亞洲四小龍」經濟大幅起飛的階段，1980 年至 1990 年期間，則是臺灣身處的經濟社會環境變化最大的年代，臺灣也由勞力密集紡織業等轉型為技術密集如電子等工業型態，維持出口導向的結構型態。出口對臺灣的重要性，從 1984 年出口占 GDP 比例高達 56%¹，可見一斑，其中近半數的出口都以美國為出口地，於是臺灣對美國貿易順差金額越來越大，隨之與美國的貿易摩擦也漸增，一方面被美國要求新臺幣升值，二方面也在工具機、火雞肉、水果等議題與美國頻生貿易爭議。特別是美國當時屢用「301 條款」，作為施壓臺美談判的工具，實際上也是觸發我國申請「關稅暨貿易總協定」(GATT)的因素。
當時的臺灣雖然已是全球前 20 名的貿易大國，但沒有參與國際經貿組織，其他國家與臺灣談判時無須遵循國際規則，因此臺灣面對個別強國的談判壓力，幾無可槓桿抗衡的餘力。美國自是當時最大壓力來源，例如為改善貿易逆差，美國以 301 條款迫使臺灣開放火雞肉進口；隨後 1987 年後再加上開放進口美國香菸、啤酒、葡萄酒等一連串談判結果，在在顯示美國強勢作風，又在國內媒體輿論助長下，當時臺灣曾有一股「反美」情緒²。但是相對的，美國對我國經濟的發展，也扮演著推手角色，畢竟美國企業來臺投資帶來資金與技術，協助本土企業成長與茁壯；臺灣中小企業也以優異的製造能力，在美國企業委託製造代工的機會中站穩一席之地，建立臺灣代工廠與美國委託生產的品牌商或通路商的合作關係，從而臺廠技術與經驗在臺美合作中不斷累積，也增進創新能力，進而帶領國內產業分工走向細緻化，臺灣產業於是成為當前全球供應鏈體系的專業供應商地位。
臺美經貿互動架構演變的回顧
臺灣與美國首次於 1994 年簽署「貿易暨投資架構協定」(the U.S.-Taiwan TIFA)，TIFA 為美國與其締約的國家之間就貿易和投資問題進行對話之架構和原則。依美國貿易談判總署(USTR)說明，TIFA 委員會通常每年至少在政府高層之間舉行一次會議，議題範圍與貿易和投資之合作有關，針對市場進入、勞工、環境、智慧財產權之保護與執法、能力建構等議題進行諮商，並討論雙方進一步合作之可能³。美國對 TIFA 定位，不是必然走向推動自由貿易協定(FTA)或雙邊投資協定(BIT)的目標⁴。在美國設定下，臺美 TIFA 始終維持以消除貿易與投資障礙、改善雙邊合作與增加貿易及投資機會，為雙邊對話重點，但也是過去數十年來臺美唯一官方對話的平台，從而 TIFA 是否召開，乃成為檢驗臺美經貿關係好壞的溫度計。
臺美 TIFA 自 1994 年成立迄今共歷經 11 次諮商會議，但是雙方繼 2016 年 10 月進行第 10 屆諮商會議後乃中斷五年之久，直至 2021 年拜登政府上任後，當年 6 月 30 日雙方始重啟協商。綜觀過去 10 次 TIFA 會議，2002 年以前的談判重點在於臺灣是否得加入 WTO 以及我方市場開放程度。其後美國提出之關切大部分聚焦於電信市場開放、農產品市場開放、智慧財產權保護，以及健保給付與藥品核價機制等議題。
暫停召開的 TIFA 直到 2021 年拜登總統上任後，同年 6 月舉行了第 11 屆臺美 TIFA 會議，該次會議當然首先聚焦拜登政府以勞工為核心的貿易政策，臺美也表達有共識共同打擊全球供應鏈中的強迫勞動行為。其次環境議題也是會議重點，雙方期許未來在打擊野生動物販運和探索應對氣候危機的貿易工具，推動合作。
特別是在該次 TIFA 會議上，美方肯定我國處理美牛及美豬議題，願意接軌國際規範的決心與努力，亦即 2020 年蔡政府同意按照國際組織 CODEX 規定，以保障國人健康前提，訂定進口豬肉萊克多巴胺的檢驗殘留安全容許值，以及按照國際動物組織 OIE 對狂牛症疫區認定，因此放寬 30 月齡以上美國牛肉進口的政策後，臺灣終究拔除了從 2003 年開始且歷經不同政黨執政，卻始終卡住臺美關係的魚刺，落實依國際標準制訂義務這個舉動，當是美國認可臺灣為「可信賴貿易夥伴」的重要轉捩點。
美中戰略對抗下的經貿變局
自 2018 年起川普政府對中國課徵 301 條款的懲罰性關稅措施，正式開啟了美中的貿易戰，這個戰爭實際上是一場制度戰爭，也就是市場經濟的西方國家與國家資本主義的中國之爭。西方國家原本期待中國在 2001 年成為 WTO 會員後，隨著與世界市場接軌，中國制度變革將可能與西方國家趨近(convergence)⁵，但中國從計畫經濟，走向了所謂「社會主義市場經濟」⁶，在近年來更成為「國家資本主義」(state capitalism)⁷，也就是中國共產黨對資本與投資者進行更直接的干預與管理。
倘若中國不是世界第二大經濟體，這個制度衝突所衍生的市場資源或分配資源的公平性，對美國等西方國家可能不是問題，然而隨著中國經濟量體不斷成長，經濟資源造就了技術發展實力，也對美國等西方國家形成壓力與威脅，美國也終究認知到，中國經濟體制不會與西方市場經濟趨同，全面斷鏈脫鉤固然不可行，仍須匡限中國過去賴以高速成長的所有外來(西方)資源，但美中經濟又彼此高度「鑲嵌」下，美國想與這個世界工廠漸行漸遠，必須有取而代之的供應鏈夥伴，臺灣地位也隨之提升。
美國企業是建構當前全球供應鏈的推手，當初為了市場競爭，因此開始進行海外生產來降低成本，透過委託海外製造後再進口，臺灣、韓國、新加坡等都是美國企業委託海外生產的重點國家。但也在此過程，美國企業逐漸只專注產品設計、技術與軟體研發，而將多數生產製造改由臺灣等廠商負責下，美國製造能力與工廠產能逐漸消褪而形成美國製造業的空洞化，也是今日拜登政府在半導體、公衛、高效電池等供應鏈領域，陸續推動《晶片及科學法》、《通膨削減法》等法律，期能加速重建本土製造能力與提升在地製造比重的思維。
然而中國會成為當前全球供應鏈的重要一環，美國及美商是關鍵的推波助瀾的角色，亦即美國品牌商過去利用臺灣等代工廠，進入中國成本低廉市場，生產加工後再出口美國，從而把中國拉入全球供應鏈。例如美國惠普(HP)、戴爾(DELL)等品牌的個人電腦，幾乎由臺灣廠商代工，在我國開放臺商赴中國投資後，臺商代工廠在中國建立生產基地，實質上就是美國企業對中國的投資，亦即美國企業藉著臺灣代工廠把中國拉入全球供應鏈，中國因此取得了美系供應鏈的養分，茁壯了中國資源與技術能量⁸。然而美國自 2018 年開始對中國進行關稅制裁，以及至今持續擴大範圍的出口管制，再加上之前新冠肺炎衝擊凸顯分散中國市場的必要性下，原本集中在中國的美系、歐系等供應鏈都出現相當幅度的移轉，在美國試圖建構「中國加一供應鏈」(China plus one)的體系下，臺灣代工廠自然也肩負開拓與連結的功能。
臺美互動新架構的形成
既然認知到中國制度無法向西方國家靠攏，美國也不願與中國分享西方技術資源而走向部分供應鏈分流下，同是民主政治與市場經濟的臺灣，川普政府於 2020 年 11 月 20 日與臺灣建立「臺美經濟繁榮夥伴對話」(EPPD)，主要就科學與技術、5G及電信安全、供應鏈、婦女經濟賦權、基礎建設合作、投資審查及全球健康安全議題進行討論。拜登上任持續進行 EPPD 會議，2021 年 11 月的 EPPD 會議，主要就供應鏈韌性、經濟脅迫、數位經濟與 5G 網路安全、以及科學與技術等四大議題深入交換意見。此外在拜登政府上任後，除了如前述在 2021 年回復臺美 TIFA 會議外，又於 2021 年 12 月宣布成立「臺美科技貿易暨投資合作架構」(TTIC)，以促進臺美雙邊貿易、投資及產業合作為目標，並具體針對半導體、電動車、5G、資安、再生能源及儲能五大關鍵領域成立工作小組，進行政策與資訊交流。2022 年 6 月 1 日臺美更啟動「臺美 21 世紀貿易倡議」(U.S.-Taiwan Initiative on 21st-Century Trade)(簡稱「臺美倡議」)談判，開啟推動臺美貿易協定的首部曲。
不論是 TTIC 或 EPPD，都是由臺美官方直接溝通對話的機制，可就雙方產業關注議題交流討論，即時釐清與提供正確資訊，如政策細節問題、產業合作推動方向、產業搭橋、技術規格與標準、經貿訪問團、人才交流等，有助於明確目標與協調政府各部門。對臺灣產業界來說，政府領頭對話機制也意味有官方支持之重要意義，有助於提升對未來發展前景的信心。
更重要的，「臺美倡議」於去年 6 月啟動談判，其涉及 12 個議題的談判，包括貿易便捷化、服務業國內規章、良好法制作業、中小企業、反貪腐、勞工、環境、農業、數位貿易、標準、國營企業、非市場政策及作法，性質上為臺美在制度性與規則化議題的調和與承諾，不涉及貨品貿易與服務業市場開放，但依然是推動臺美貿易協定之重要一步。經一年的談判，已完成前五項議題協商並於今年 6 月 1 日簽署，成為「臺美倡議」的首批協定(first agreement)。
「臺美倡議」的意義
一、「去中國化的供應鏈」經貿規則方向的具體化
鑑於美國拜登政府認為，過去順應美國大企業熱衷追求最大利益、市場競爭，任由美國企業不在國內生產、甚或關鍵零組件也不自行製造，皆透過對外投資、委託海外生產的方式而建構了當前全球供應鏈體系，因而為了支持這個全球供應鏈順利運作，過去自由貿易協定(FTA)都以降低各種零組件、中間材的關稅與非關稅自由化為談判思維，但最大受益者反而是中國，美國卻因此流失產業、工作機會及教育能量。因此在這些問題未解決前，拜登政府已表示不再商討含有降關稅、服務業與投資市場開放的經貿協定。於是臺美倡議也未包括市場開放自由化議題，而是反映美國主張應思考供應鏈脆弱、過度依賴、製造業空洞化及地球永續等問題的思維。就臺美倡議 12 個議題觀察，實際上就是當前 WTO 規範不足、但又難以凝聚談判共識，從而美國有意從雙邊管道，來推動新興議題的規則建立。
其次，觀察美國推動策略，除了促使美企或跨國企業建立「中國加一」的多元供應鏈布局，更有在部分關鍵領域建構「去中國化」供應鏈的隱含意味，即便七個工業國家(G7)在今年領袖宣言定調與中國關係，為尋求「去風險化」(de-risking)而非「脫鉤」(de-coupling)，但對於美國而言，在半導體、量子運算、人工智慧等領域，已涉及到美國國家安全的考量，必須提升對不可預見突發風險的反應能力、以及降低與不同「價值理念」夥伴的交易風險。從而去風險化的唯一之道就是與中國脫鉤，美國正試圖在這些關鍵領域建構「去中國化」的供應鏈，而可參加的夥伴須能認同美國訴求的「價值理念」，也就是臺美倡議所彰顯的內容。
二、臺灣符合 CPTPP 義務的最佳驗證
觀諸臺美倡議 12 個議題，大多都有涵蓋在《跨太平洋夥伴全面進步協定》(CPTPP)議題中，例如良好法制作業要求政府制訂法規，應行事前影響評估與法規預告等要求；又如應對公職人員制訂有排除賄賂、打擊貪腐措施的規範；針對國營事業，就是政府控制事業，應確保與民間企業公平商業競爭、不受到政府非商業性援助。服務業國內規章，也是要求政府核准服務業執照的規費與程序應合理與透明，提升行政效能。這些臺美倡議的規定或即將談判的議題，均可在 CPTPP 找到對應的章節規範。
我國於 2021 年 9 月已遞出加入 CPTPP 的申請，現階段仍與既有成員進行非正式諮商，以說服各國臺灣有十足的準備達成 CPTPP 高標準。美國為 CPTPP 的前身《跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定》(TPP)的主導者，CPTPP 絕大多數規範均承續自 TPP。則透過推動臺美倡議，實際上可增加 CPTPP 成員對臺灣準備度之信心，因為臺灣既可符合 TPP 創始國美國的要求，也等於向 CPTPP 會員釋除了臺灣國內法規是否到位的疑問。
三、有助於提升臺灣國際空間
臺美至今在各種面向，都有多方位與頻繁的往來與互動，經貿當然是重點之一。這些互動交流，實際上都在提升臺灣國際地位的能見度、展現對臺灣的政治支持，提升臺灣面對各種經濟脅迫的耐受度與韌性。特別是相對於軍事與政治互動，貿易協定相對政治敏感度低，卻又可凸顯美國挺臺的象徵意義。
「臺美倡議」首批協定的簽署，對美國盟友預期將有示範與激勵效果，臺灣與英國在今年 7 月下旬已宣布啟動「深化貿易夥伴關係」(Enhanced Trade Partnership)協商，就是最佳適例。若能藉此提升這些民主國家與臺灣擴大互動的意願，將有助於進一步改善臺灣與各國的經貿連結。
結語
臺美倡議沒有包含關稅、市場開放等議題，效應較不易以量化數字呈現，但不應因此低估了其價值以及可能的長遠影響。後續仍有 7 個議題尚待談判，包括勞工、環境、國營企業、數位貿易、農業、標準、非市場政策及作法，部分議題更攸關產業利益，有的則是有國內社會的關注敏感度，但更重要，乃是美國引導的新供應鏈體系，藉此劃出一具體的規則輪廓。臺灣也藉由臺美倡議的簽署，凝聚了雙方在價值理念上的共識，更維護臺灣在新供應鏈體系的核心地位。
資料來源：工商時報 2026.07.29 12:22
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