中美兩大國近年來在印太地區激烈的戰略競爭本已讓東南亞國家艱難地在兩大國間尋找平衡，美國總統特朗普第二任期開啟的關稅大戰，又讓這些國家面對來自美國的關稅壓力和進一步升級的中美貿易戰的雙重挑戰。如果說該地區龐大的市場，廉價的勞動力以及蓬勃的經濟活力都吸引中國以及許多區域外國家來訪，謀求擴大與該地區的貿易往來，平衡對美貿易遭遇的難題的話，這些國家與美國的關稅談判結果也同樣會對其它國家產生影響。如何看特朗普的關稅戰對這些國家經濟的影響？它是否會進一步深化東南亞國家經濟對中國的依賴，從而與美國政府近年來的印太戰略部署相矛盾？台灣中華經濟研究院東南亞國家協會研究中心主任徐遵慈教授接受本台電話採訪，介紹了她的觀察與分析。在她看來，美國政策的不一致性的確讓東盟國家左右為難，但她認為，該地區國家仍然會繼續在安全議題上尋求美國的支持，但在經貿議題上，不同國家會有不同的選擇。東南亞國家未來還需要進一步加強區域內整合，另一方面拓展與其它區域經濟體的合作。
法廣：自特朗普政府1月20日上任以來，美國對全球至少是大部分國家發出加征關稅的威脅。對於東南亞國家聯盟成員來說，這些關稅措施有怎樣的影響？
徐遵慈：川普這一次對全球課徵對等關稅，對於大部分的國家都課徵了從10% 到49 %的關稅。我們如果細一步地去看區域差別的話，東南亞國家的整體平均關稅是30.9%，所以，事實上是比其他任何地區，不管是其他亞洲地區、中東，還是歐洲、拉美都要高。這個平均值是我們把十個東協成員和東帝汶加總起來（得出）。那為什麼川普政府對東協國家推出的對等關稅，比其他的國家要高很多呢？其中有幾個原因。比如，從美國的角度來看，這些國家這幾年來對美國的出口，導致美國在該地區的貿易逆差的部分在大幅攀升。當然還有別的原因，譬如說，這幾年，部分供應鏈從中國移轉出來，移到其他國家。東南亞確實是已經成為承接了供應鏈從中國移轉他處的一個非常重要的地區。
對等關稅或反傾銷稅，目標都指向中國
法廣：特朗普的關稅政策尤其是提到，如果哪些國家有中國企業在地開工建廠，然後將產品出口美國的話，美國就會加征更高的關稅。在太陽能領域，美國威脅要對柬埔寨加征高出產品價格35倍的關稅，泰國好像也要加征超過300%的關稅。也就是說，這些措施的目標不只是針對這些東南亞國家本地的一些產品，而且目標其實是指向中國……
徐遵慈：可以這麼說。川普對東南亞國家的高關稅大概分成兩類。第一類，就是我們講的“對等關稅”（reciprocal tariff），指的是，譬如說，您剛剛提到的柬埔寨、寮國（老撾）或者是越南，對這些國家加征的關稅大約是46%、47%、48%，針對的是這個國家的所有的產品，除非有特定的豁免。這是一部分。我們可以看到，比如越南、柬埔寨、緬甸和寮國（老撾）四個中南半島國家，事實上與中國的貿易關係非常非常密切。而且這幾年有大量的中資企業在當地從中國進口了半組裝或者是幾乎已經完成的產品，在當地做簡單的加工，然後就把產品標識為Made in Vietnam或者是Made in Cambodia，出口到美國。這是我們講的對等關稅部分。對等的關稅現在正在跟美國談判。一般認為原本定在46%，47%的關稅應該會降下來。但是即使是降下來，對於這些國家到美國的出口還是會有嚴重的影響。
您剛剛提到的對太陽能板或者是其他的一些產品，更課徵了幾十倍的關稅。這個部分的關稅就是我們一般所講的反傾銷稅，意思就是說，譬如從越南，從馬來西亞、柬埔寨等地有大量的超乎尋常的出口，譬如說太陽能板。美國從中發現，這種情況首先可能有傾銷的嫌疑，第二點，它其實背後是大量的中國製造的半成品或者是幾乎完成的產品進入到美國。所以，美國對這一類產品課徵非常非常高的關稅。所以不管是我們講的對國家別的對等關稅，或者是針對特定產品的反傾銷稅，或者其他的一些懲罰稅的措施，我們看到，美國基本上都是鎖定了東南亞的幾個國家，尤其是東南亞那些這幾年對美國的出口異常增長的國家，那些與中國貿易往來非常密切，並大量地進口中國半成品或者零組件的國家。
特朗普貿易戰以及中美貿易戰對東南亞國家的雙重擠壓
法廣：也就是說這些東南亞國家面對雙重壓力。一方面因為近年對美國的出口增加，導致關稅提高，令他們的對美國出口會受到影響。但同時，因為中國也面對美國的高額徵稅的壓力，中國的產品也在尋找其他的出路，也會更多地轉向東南亞國家。這些東南亞國家在某種程度上等於是處於一種夾縫中的存在？
徐遵慈：我們確實看到東南亞的一些國家有這樣的困境。一般來說，東南亞的國家其實在過去二十年推動經濟整合，彼此之間開放市場，他們也同，譬如與歐盟等一些國家簽署FTA（自由貿易協定），當地的製造業其實得以蓬勃興起。但是從2017年-2018年之後，我們又看到了另外一波大量進入當地的製造業移轉。其中原因，除了有部分中國的供應鏈移出的效應之外，另外一個非常重要的原因是，過去的四年中，拜登政府實施的“友岸外包”，就是我們講的friends sharing的策略，希望能藉此推動供應鏈迴流美國，即使不能夠移到美國，他也非常鼓勵供應鏈或者製造業把工廠設到東南亞地區國家。所以事實上，台灣的很多廠商就是因為配合拜登政府的“友岸外包”政策，而把大量的工廠移到東南亞，造成了東南亞國家的製造業工廠等等快速興建，於是出現對美國出口的大幅增長。
您剛剛提到的問題就是這些國家一方面要對美國出口，但是它又沒有完整的供應鏈，所以他們有非常多的半成品、零配件等等都要從中國進口。這就造成了現在他們一方面對於美國市場高度的依賴。比如說越南這幾年因為對美國出口持續增加，美國已經成為越南最大的出口市場，佔了越南總出口貿易30%以上。但是同時，因為他們必須要對美國出口，所以他們又需要從中國大量進口各種各樣的一些材料，也導致了他們對於來自中國的進口貿易的依賴。現在的情形是美國要制裁這些國家，所以對於他們的出口一定會有非常非常大的衝擊，也造成這些國家必須要去同美國談判。我們看到，越南、泰國、馬來西亞、柬埔寨，最近還有印尼等等，通通都向美國表示，他們願意改善國內的我們所說的原產地的情形，嚴格驗查是不是有中國的產品藉由當地“洗產地”，然後轉運到美國的狀況。從這個角度來看，這也會造成他們跟中國的關係會開始有一些緊張。
但與此同時，這些國家面對美國市場的高度不確定性，也當然會去積極地開拓美國以外的其他市場，所以，我們看到這一段時間，越南、馬來西亞或者東協，都非常積極地去拓展與歐洲的關係，或者是與中東國家的關係，與“金磚五國”的關係（法廣註：“金磚五國”原本由中國、俄羅斯、巴西。印度和南非組成。但自2023年底起，陸續接納了埃及、埃塞俄比亞、伊朗、阿聯酋和印度尼西亞，擴大成“金磚十國”）。他們與中國的合作也會更加的緊密。尤其是中國跟東協國家在過去幾年間，已經陸陸續續地完成了非常多的經濟整合，雙方的自由貿易協定已經進步到3.0版本，預計今年的年底要通過。
特朗普的關稅戰與美國印太戰略部署是否矛盾？
法廣：但是這種對中國的依賴性提升，是不是對這些國家來說也是一種威脅呢？而且從另一個角度說，美國近年來從地緣政治的角度，試圖通過印太戰略的部署，對中國形成一種圍堵之勢，為此希望減少這些東南亞國家在經濟上對中國的依賴。 如今特朗普政府的這種政策是不是會迫使這些國家更多地轉向中國，發展貿易，從而令特朗普政府的關稅措施，最後與美國想要鋪展開的地緣政治戰略部署相互矛盾呢？
徐遵慈：確實是。 我們看到，東協以及很多亞洲的其他國家過去以來與中國的，不管是經貿關係，還是投資的關係，其實非常非常密切。這也是為什麼美國政府早在川普1.0，也就是2017年之前，在奧巴馬時代就已經想要改善與東南亞的關係。奧巴馬時代提出了重返亞洲的戰略。川普1.0上來之後，就是他第一任的時候，又提出了印太戰略。拜登總統任下也繼續這項印太戰略。現在的川普的第二任期也是認為美國跟整個區域的合作非常重要。一方面是美國希望能夠降低他們對中國的依賴，二來，也是剛剛我們提到的，他也希望降低或者是抑制這些東南亞國家繼續與中國發展更密切的經貿關係。
但是美國自身戰略呈現不一致性。如我剛才所說，在拜登時代，非常多的國家或者是跨國企業、台商，把自己的供應鏈拉到了東南亞，看起來已經有一種非常深厚的關係。而且在拜登時代，美國也同東南亞國家，尤其是與越南把雙邊關係從一般性的關係，拉升到“全面戰略夥伴關係”，就是我們講的comprehensive partnership。就是說美國做了非常多的努力。 但是現在到了川普2.0任下，川普4月2號公布的對等關稅竟然對東南亞國家課徵這麼重的稅：對越南要加稅46%，甚至比針對中國的34%還要高，這真是但是美國自身戰略呈現不一致性。如我剛才所說，在拜登時代，非常多的國家或者是跨國企業、台商，把自己的供應鏈拉到了東南亞，看起來已經有一種非常深厚的關係。而且在拜登時代，美國也同東南亞國家，尤其是與越南把雙邊關係從一般性的關係，拉升到“全面戰略夥伴關係”，就是我們講的comprehensive partnership。就是說美國做了非常多的努力。 但是現在到了川普2.0任下，川普4月2號公布的對等關稅竟然對東南亞國家課徵這麼重的稅：對越南要加稅46%，甚至比針對中國的34%還要高，這真是讓非常多人跌破了眼鏡，因為在拜登總統時代，美國一直是想將越南拉攏成當成是，無論在經濟上還是其它各方面，一起對抗中國的一個夥伴。但在川普2.0任下，越南反而是他下手最重的國家，這樣的狀況確實讓東南亞國家現在是左右為難，夾在兩個大國之間。
但是即使是如此，一般來看，從過去到現在，東南亞一直有兩個依賴。第一個依賴，是大部分國家，在安全、國防等議題上，尤其是面對一個崛起的中國，在南海等議題上，宣揚主權的行動越來越強烈的時候，東南亞的國家原則上還是希望能夠藉由美國幫忙他們，制衡中國大陸在這個區域里各種各樣的擴張行動。也就是說，他們在安全議題上面依賴美國的路線不會改變，而且只會越來越加深，因為他們面對的是一個越來越擴張主義的中國。但是在經貿領域，過去的幾任美國總統一直想要把這些東南亞國家從中國的旁邊拉回到自己的身邊，但是，由於美國自身的經貿關係，以及各種各樣的政策，要加強與東協的關係的努力，事實上的效果並沒有預期的那麼高。所以，我們預判，在未來，東南亞的國家基本上還是在安全議題上，希望能夠繼續加強與美國合作，但是在經貿上的，可能不同的國家就有不同的情況。譬如越南，一方面美國是越南最重要的市場，但是越南與中國的關係密不可分，無論是中國的投資，還是對中國產品的依賴。另外，馬來西亞或者是泰國，其實對中國的經貿倚賴也非常深。但是也有一些國家，譬如新加坡。新加坡基本上屬於看到的更是全球市場的國家。另外，柬埔寨、緬甸和寮國（老撾）這三個國家，它們與美國的經貿關係沒有那麼深，所以他對中國的依賴，還有他對歐盟市場的依賴比較高。所以，不同的國家，夾在美國和中國之間的程度不一樣。
但是，總體來講，美國現在確實是越來越向內看，而且是用單邊主義來懲罰周圍的國家，從像中國、印度這樣的大國，到非常小的國家，比如寮國（老撾）其實是一個非常貧窮的國家，是低度發展國家，而且該國對美國的貿易赤字其實還不到十億美元。對於這麼小的一個經濟體， 川普都下手這麼重！這確實是會讓東南亞的國家覺得還是要自己想辦法，一方面加強東協十國之間的內部合作，另一方面，在美國之外，另外再去開拓更多與其他國家，與其它區域，加強經貿合作。
作者：瑞迪
發表時間： 03/06/2025 – 12:21