中國大陸推動「中國製造2025 」對我國產業發展之影響 

摘要:

「中國製造2025」是中國大陸推動產業中長期發展的重要方針，目的在使中國大陸於2025年邁入製造強國行列，甚至在2045年至2049年進入世界製造強國前列。「中國製造2025」文件公布至今已近4年，其策略及發展動向備受關注。有鑑於此，本研究之目的在於針對中國大陸推動「中國製造2025」之未來走向及影響進行研究。一方面研析「中國製造2025」之政策內涵以及十大重點領域發展策略，另一方面則針對各國對中國大陸的投資設限，以及美中貿易摩擦、加徵關稅等議題進行探討，了解國際措施對於「中國製造2025」之影響，並探討中國大陸可能採取的因應對策。最後，研析「中國製造2025」對全球及兩岸供應鏈之可能影響，並提出政策建議。 

關於「中國製造2025」之發展近況及策略解析，「中國製造2025」對於中國大陸產業發展設定了九大戰略任務、五大工程，同時也涵蓋新一代資訊技術產業，高檔數控機床和機器人，航空航太裝備，海洋工程裝備及高技術船舶，先進軌道交通裝備，節能與新能源汽車，電力裝備，農業裝備，新材料，生物醫藥及高性能醫療器械等十大重點領域。由近兩年中國大陸政府部門的資金分配，可看出製造業創新建設以及通信設備產業鏈發展為近期「中國製造2025」的最重要任務，另外，資金使用也高度聚焦於醫藥產業以及新材料發展。在實際推動策略方面，中國大陸是以設定國內市場自主化率以及提高國際市場市占率的方式，作為產業發展目標。並且透過資金支持（包括國家及地方產業基金）、人才培養、知識產權獲取，以及建立標準體系等，推動重點產業發展。 

「中國製造2025」受到國際社會格外關注之原因，在於該政策強調的「關鍵技術及關鍵材料自主保障」，被視為中國大陸正採取「進口替代」策略。雖然「進口替代」戰略是發展中國家常見的經濟及產業發展策略，然而中國大陸受到抨擊的原因，在於其自身的研發能力難以快速達到關鍵技術材料自主的目標，因而透過國家力量向外獲取，以做為政策達標的速成方式。綜觀各項國際評論，可發現國際間對於「中國製造2025」的批評，幾乎都聚焦於國家力量的介入（包括產業基金支持、透過國企或主權基金推動，以及具有官方背景的民營企業等）以及強迫技術轉移，此將衍生不公平的市場競爭，並且對其他國家造成國家安全方面的疑慮。 

面對中國大陸以國家力量推動「中國製造2025」，各國目前主要透過貿易、投資，以及採購或出口管制等方式因應。以美國而言， 2018年通過的FIRMMA法案為CFIUS審查外資併購案件提供更長的審查時間，並且允許美國在法規制定具體標準之前，針對部分國家相關交易給予較為嚴格的審查待遇。另外，提供所謂的「國會立場」，讓CFIUS及美國總統得以依循特定條件，評斷特定外人交易是否將危害美國國家安全。在貿易措施方面，則是美國因中國大陸強迫美方技術移轉以及侵害智慧財產權的行為，因而在2017年8月展開301條款調查，在多次磋商後仍進入後續關稅制裁階段。在出口管制方面，2018年，美國針對中興通訊及福建晉華兩家企業採取出口管制，此外，在中興通訊受到美方制裁後，美國商務部工業安全局於2018年8月將中國大陸44家企業加入《出口管理條例》實體名單，而後又於2018年11月擬出一份針對關鍵新興、基礎技術和相關產品的出口管制框架，針對14類技術限制出口；目前此一技術限制出口名單目前仍在徵詢意見階段。另外在採購限制方面，2018年8月獲得簽署的美國《2019會計年度國防授權法案》中，禁止美國政府部門採購、租賃或使用華為、中興通訊或其他與中國大陸政府有關公司之電信或影像監控設備，另外，由中國大陸政府控制或有關之電信或影像監控設備及服務，也在限制之列。 

至於歐盟方面，其應對措施主要在於投資制度的改革。2017年9月公布的《外人直接投資審查架構規章草案》，目前已於2019年3月完成立法程序。此一歐盟層級投資審查架構的設立目的，在於對外人在歐盟之投資建立更完善透明的審查機制，同時對於「公共安全」、「國家利益」、「關鍵技術」等議題提供清楚且公開之定義，以因應「中國製造2025」政策所造成的國際投資變化。而除了此一歐盟層級的外人投資審查架構之外，歐盟各國也依本身的投資管理需求，自行針對投資審查機制進行檢討及改革，以便在投資面即時因應中國大陸的產業技術戰略。至於歐盟針對「中國製造2025」在貿易措施上的因應，目前較不明顯。其原因在於歐盟雖然無法認同中國大陸企業因政府補貼導致的不公平競爭以及中國大陸企業竊取技術的行為，然而卻也不願意成為貿易戰的一方，導致更為激烈的貿易紛擾。 

就其他國家而言，雖然同樣對「中國製造2025」的進行有所忌憚，但其反制措施多半在採購限制或是投資審查方面進行，無關貿易措施。各國對於中國大陸－特別是華為的採購限制，在2018年達到高峰，包括澳洲、紐西蘭、日本、英國等，都曾在2018年宣布將華為排除於政府通信產品或是未來5G建設的採購之外。然而，此一趨勢在2019年初有所轉變。隨著德國政府表示其5G建設不排除華為，以及英國國家網絡安全中心表示華為參與英國5G網絡之安全風險為「可控」之後，紐西蘭政府隨即指出，若其國內最大電信營運商Sparks能夠解決安全情報部門的疑慮，則華為仍可參與該國5G建設。關於此一議題，仍需持續關注後續變化。 

關於「中國製造2025」執行至今之成效及對全球及兩岸產業鏈之影響，本研究聚焦於半導體、工業機器人，以及醫材醫藥產業進行討論。 

在半導體方面，中國大陸國內「全產業鏈」的建置IC設計領域上頗具成效，且過去幾年的海外併購使其半導體企業在全球產業鏈之地位逐步提升，然而中國大陸企業在部分關鍵領域技術仍未取得突破。包括前端半導體材料領域、設備領域、28奈米以下先進工藝，以及各項晶片產品等，是中國大陸目前半導體領域的技術缺失環節。對於半導體產業未來的發展路線選擇，在晶片產品及技術方面，中國大陸將著重於傳統技術/產品路線的中高端產品；在應用領域方面，則主要關注5G，人工智慧(AI)、汽車電子、雲計算等應用領域之核心晶片或基礎晶片。面對中國大陸半導體產業的追趕，臺灣廠商在全球產業鏈的地位目前尚未受到明顯影響。惟中國大陸新建晶圓廠自2018年起開始陸續量產，未來可能進入產能快速增加的階段，預期進口替代效果可能逐步顯現。 

在工業機器人部分，中國大陸產業技術仍落後於國際廠商，但已在不同領域建立數家龍頭企業。此外，中國大陸雖然希望工業機器人產業能模仿半導體發展模式，向「全產業鏈」的目標前進，然而由目前情況看來，中國大陸工業機器人的技術發展仍與國際大廠存在相當程度的差距。 

在醫材與醫藥方面，中國大陸因起步較晚，低階產品製造憑藉著規模生產優勢，穩站低階市場主導地位。但是中高階產品卻因發展歷程尚短，關鍵技術、專利、與人才等因素尚未具備，發展較為遲滯，仍仰賴國際大廠。不過在「帶量採購」的政策支持之下，中國大陸少數高端醫材具有競爭優勢，透過採購與汰換推升自主率；至於醫藥產業部分則與歐美國家競爭力差異大，但在政策帶領下已有新藥產品推出並逐步拓展海外市場。 

關於國際投資與貿易新情勢對於「中國製造2025」的影響，首先，近期歐美國家對中國大陸採取的貿易及投資措施，勢必將破壞中國大陸在本國建立「全產業鏈」乃至於在全球產業供應鏈取得領先地位的規劃。就技術發展時程而言，隨著各國政府對於中國大陸技術取得的方式更為警覺，透過海外投資併購取得技術之途徑可能受到阻礙。就目前情況看來，美中貿易戰仍在進行之中，有鑑於中國大陸是半導體全球最大消費市場，因此不論是國際廠商或是臺商，目前多半採取觀望態度，在營運無虞的情況之下，一般而言不會輕易放棄中國大陸市場。然而，在現今國際貿易風險之下，國際廠商在中國大陸的技術引入計畫可能生變，此一變化顯然對於「中國製造2025」的產業技術進展具有不利影響。 

至於中國大陸自製率的政策目標能否達成，目前仍未出現定論。國際半導體研究機構IC Insights對此不表樂觀，認為即使將外資在中國大陸生產的晶片列入計算，中國大陸IC自製率也無法達到「中國製造2025」要求的政策目標。然而根據本研究對業者與專家之訪談，雖然專家業者一致認為中國大陸在IC製造（包括技術與良率）方面難以突破，然而，只要給予中國大陸足夠時間，長期而言還是能夠達成「中國製造2025」的政策目的。此外，歐美或其他國家的抵制對「中國製造2025」的影響有限，短期而言可能使得中國大陸技術提升的速度減緩，但長期而言中國大陸政策支援之產業仍將持續發展。 

面對歐美國家在貿易投資等各方面的反制措施，中國大陸官方對於「中國製造2025」的宣傳轉為低調，但在此同時仍持續推動「中國製造2025」關切之重點產業，此外，陸企海外併購將試圖透過商業協商及相關安排迴避CFIUS審查。然而最重要的是，中國大陸將試圖由「彎道超車」轉變為「換道超車」，透過「中國標準2035」制定產業新規則。 

面對「中國製造2025」競爭及近期美中貿易衝突的紛擾，本計畫綜整研究成果提出政策建議如下：（一）面對「中國製造2025」積極推動產業技術進展，我國政府應協助業者深化技術，以維持技術優勢、因應中國大陸產業競爭；（二）「中國製造2025」的海外拓展策略，與技術及專利取得息息相關，我國對於智財權的國際合作應更為重視，以保護產業發展；（三）知識與人才為未來產業競爭重要關鍵，智慧製造人才之培育為政府應重視之課題；（四）美中貿易戰壓力下，因應「非大陸生產」供應鏈變遷，我貿易面原有的市場拓銷策略與資源，有必要重新調整佈局，提昇出口競爭力；（五）面對近期台商回台，應建立投資資源分配的差異化誘因引導策略；（六）在產業發展上，應透過公私協同合作並強化我國廠商對國際機構之參與，借勢協助企業發展新的產業應用領域。