各國油品產業訂價策略之比較研究 

摘要:

一、研究緣起 

早期國內油品市場為國營台灣中油獨占，負責油品進口、探勘、開發、煉製、輸儲銷售等業務項目，惟我國自1987年頒佈「加油站管理規則」後，開啟國內油品市場自由化進程，其後陸續有台塑石化及台灣埃索環球石油公司（(ESSO Taiwan）)進入市場競爭，然而在台灣埃索環球石油公司未能克服市場通路和輸儲等議題，最後僅餘台灣中油和台塑石化等兩家業者，同時在2000年台塑石化進入國內油品市場後，經濟部即廢止油價公式，改由兩家公司依進口原料成本調整價格，卻引發雙占市場可能產生聯合訂價隱憂，故行政院於2006年提出油價機制改善措施，以回歸市場機制。2007年經濟部宣佈「浮動油價機制」讓油價調整回歸市場並與國際接軌，惟即使存在油價調整公式，其對於市場之自由競爭、業者行為影響、消費者權益等面向，仍引發諸多討論。 

鑑於公平交易委員會設立宗旨在於增進市場效率、提昇人民福祉，但除了國內施行「浮動油價機制」外，其餘亞鄰國家與歐、美是否亦有類似的機制？其訂價機制對於該國產業的營運情況為何？而我國浮動油價機制推動多年下，對國內油品市場、經濟發展、消費者權益等層面之影響程度等，均為值得進一步探討之課題。故本研究目的為：(1) 彙整亞鄰、歐盟及英美等主要國家之油品調價機制，和其對各國油品市場影響；(2) 蒐集競爭法主管機關對油品價格之執法立場及相關案例；(3) 對照我國浮動油價機制，討論油價公式施行對國內經濟發展、民生消費、業者營運之影響；(4) 油品市場上游及下游供需行銷體系之行為。研究成果將提供予政府作為我國油品市場效率與公平競爭決策之參考。 

 二、研究方法及過程 

本研究透過文獻分析法、專家訪談法和台灣動態一般均衡模型等方式進行各項議題研析，茲說明如下。 

1.文獻分析法 系統性蒐集和彙整與研究內容相關之國內外政府機構檔案、專書、期刊、國際組織出版品數據、重要媒體報導與評論分析，以及知名智庫或研究機構與公協會之相關研析報告等，藉此掌握與歸納該主題之研究成果與最新進展。 

2.專家訪談法 透過專家訪談方式，藉由油品市場產業鏈體系和通路等利益關係人，探討我國油品垂直供需行銷體系在相關競爭方面之行為，進而提升本研究論點的準確性與合理性，使研究觀點更為全面與客觀，亦能增進研究之分析深度。 

3.台灣動態一般均衡模型 在評估浮動油價機制對於經濟發展、消費者權益等議題時，本研究以台灣動態一般均衡模型進行分析。此模型結合台灣能源經濟模型、總體經濟計量模型及MARKAL能源技術工程模型，而模型所產出變數則包含GDP、生產者物價、各類生產要素結構、消費者物價等，故適宜作為衡量油價變動後對國內各產業與家計單位衝擊影響之分析工具。 　　

在研究流程部份，首先係界定研究目標與內容，並進行亞鄰、歐盟及英美各國油品產業營運現況及其訂價方式之資料，探討各國油品之訂價策略、相關機制及立法例，以及各種訂價策略之優缺點，同時彙整各國競爭法主管機關對產業運作觀點，接著則運用文獻分析和專家訪談方法，研究我國油品垂直供需行銷體系，探查有無價格等相關限制競爭約款，並運用台灣動態一般均衡模型，估計浮動油價機制對經濟與民生影響，亦藉由文獻探討，提出國內浮動油價機制之修正建議，最後則產出結論與建議。 

 三、重要發現 

(一) 亞鄰、歐盟及英美等國家之加油站市場競爭程度高且發展多樣化商業模式 　　本研究彙整亞鄰（中國大陸、韓國韓國、新加坡、香港、日本）及歐盟和英美等國家之油品產業現況及油價訂定機制，發現各國在油品產業鏈中之石油煉製部份，在需要較大資本投入下僅有少數供應者，抑或透過整併整合成3~4家業者。惟加油站市場則視地理區位和人口數量，存在較多品牌業者，且發展趨勢正朝向增加非銷售油品業務收入邁進，亦即加油站結合便利商店、速食店提供整合服務，或是商場、超市兼營加油站業務來增加本業銷售量，使得加油站市場競爭激烈且有各種商業模式。 

(二) 亞鄰、歐盟及英美等國家大多未針對油品設立油價訂價機制，亦未影響國內油品市場競爭程度 　　由於開放油品市場自由化為主要潮流，讓市場參與者自由進入或退出市場，除了中國大陸在主要油品公司仍為國營事業下，以及出於對油品市場加以管理之需要，設計油價訂價機制並適時提出各項指導方針外，多數國家並未對油品進一步設立油價訂價機制，而係讓市場自由訂價及競爭，大體上僅會透過行政措施（例如環保要求、庫存天數、油品品質、稅費徵收）作為管理方式，加上各國加油站市場業者會透過不同競爭方式吸引消費者（例如推出顧客忠誠計畫），因此油品宣告牌價並不一定等同於最終銷售價格，而且地理區位差異也是影響加油站業者訂價能力的特徵之一，故無論該國是否有存在油價訂價機制均未影響加油站市場的競爭狀況。 

(三) 我國油品垂直供需體系競爭行為存在競合關係 　　我國加油站市場主要分為台灣中油及台塑石化兩大體系，且台灣中油有其直營的加油站，亦銷售油品予集團業者或一般加盟業者，而台塑石化則僅提供油品予合作業者，並未直接參與加油站市場營運。依據本研究訪談結果，惟因我國消費者對油品偏好上，對台灣中油的油品評價高於台塑石化所銷售油品，進一步再細分，則是消費者對台灣中油直營站的信心又略高於台灣中油加盟站，此一情況讓台灣中油直營站即使不特別採取行銷方式，亦有其市場獨特性，且台灣中油直營加油站均設立較早，除了少數負有政策性和照顧民生的加油站外，多數加油站設置地點佳、競爭力較高，然而台灣中油加盟業者雖與台灣中油合作、依循其規範建立品牌形象，卻也會面臨台灣中油直營業者的競爭，同時台灣中油和台塑石化亦供油予集團業者，且供貨模式的合作條件與加盟型不同，易導致加盟型業者認定自己所獲得的條件較差、進而影響彼此間的夥伴關係。 

(四) 浮動油價機制對經濟與民生影響 　　依據現行浮動油價機制，由於進口原油約占供油成本的八成，因此國內稅前批發價反映進口原油變動幅度也約八成，進口原油成本變動幅度約為稅後價格之五成。惟汽、柴油稅後零售油價內含貨物稅、能源與環境負擔（含空汙費、土汙費、石油基金）及營業稅等稅費，故油品稅後價格將較稅前價格為高，即若原油進口成本上揚10%，則稅後價格約將上漲5%。若以2017年4月相對2014年6月之國際油價變動，此期間國際油價下跌50%約當使國內油價調降25%，則此波油價下跌情勢預估將使礦業及土石採取業、製造業、水電燃氣業、營造業之產出價格分別下滑1.32%、1.93%、0.26%以及0.59%，並使國內生產毛額分別成長1.68%、0.32%、0.03%與0.15%，而整體消費者物價指數將下跌1.17%。在產業獲利影響方面，國內油品價格越高，業者並非獲取利潤越多，甚至反而是虧損，即在國內油品價格受到政府管制或干預之下，油品業者僅能就成本面進行控管，無法將購油成本的變化正常反映於油品售價之上，進而導致國內油品價格上漲（背後隱含國際原油價格上揚）反而造成業者無法獲利或虧損之情事，代表在現階段機制下，賣方（(台灣中油和台塑石化）)並不存在獨占力量。 

(五) 浮動油價機制施行疑慮探討 　　現行浮動油價公式曾引發諸多爭議及探討，例如我國的初始稅前基準價與加油站營運費計算在稅費中並不合宜，且油價中的貨物稅也應適當調整，同時在回溯過往資料發現，在相近國際油價與匯率條件下，國內92無鉛汽油零售價卻不相同。其次，所追蹤的指標油價應採西德州中級原油價格或杜拜和布蘭特原油價格，以及反映油價變動應以100%為變動參數或是依循台灣中油有部份成本未隨油價變動，進而將權數修正為80%做為調幅。再者，鑑於我國原油均仰賴進口，原公式中並未納入匯率因子進行變動幅度設算，直至各界建議列入匯率變化後，才將匯率列入現行油價公式。此外，我國實際油品稅前價格低於亞鄰國家，稅後價格和亞鄰國家間差異更高，而且浮動油價機制中規定，調整後無鉛汽油、超級柴油零售價換算稅前批售價格，以亞鄰競爭國（(日本、韓國韓國、香港新加坡）)當週稅前價之最低價做為浮動油價調整的上限，故相關規範大體上以保護消費者權益為出發點。 

(六) 他國亦難以釐清油品價格調整係屬聯合行為或平行行為 競爭法主管機關執法時要判斷雙占事業同步、同幅調整油品價格，究竟是屬於平行行為，抑或聯合行為，在無直接證據下，本就是一件困難任務，加上浮動油價機制之存在，更是一大挑戰。不過，觀察日本、韓國韓國、新加坡、香港、美國等國家或區域競爭法主管機關對油品市場的執法，亦關注事業間有無聯合行為，卻也存在執法上的困難，可知競爭法主管機關難以釐清油品價格調整係屬聯合行為或平行行為之情況，我國在國際間非屬特例。 

以亞鄰各國或區域為例，新加坡競爭及消費者委員會近年曾就油品零售價格進行三次市場調查。其中，第一次調查結果公布於2011年，調查報告提及雖然市場結構存有聯合行為的重大風險，但沒有證據證明有此行為。第二次調查於2015年進行，2016年發布調查結果，提及根據所蒐集之市場資訊，縱使汽油公司監測彼此的價格並據此反應，仍沒有證據證明有油品聯合訂價的行為。同樣，香港競爭事務委員會調查報告亦指出，油品公司在設定零售價時普遍「拉勻」進口成本的波動，這或顯示香港燃油零售商之間缺乏有效競爭。香港燃油價格另一特別之處是跨區油價同步變化。與香港面積相若的地區，鮮有見到完全一致的價格。在大部分國際市場，不同區域的油價確實有別，有時差異還頗大。因此有人可能會預期，香港不同地區的油價，或會因應不同地區的供求情況而有所差別。油價在地域上缺乏差異，再次顯示燃油零售商之間缺乏競爭。 

縱使是我國競爭法研究廣引之美國、德國，美國競爭法主管機關，雖然以數據觀測是否有「異數」，以作為明示或默示聯合行為之指標。於針對油品市場的計畫，聯邦交易委員會主動監控汽柴油燃料的批發及零售價格，以掌握價格趨勢，其經濟部門從油價數據蒐集私人公司及美國能源部定期收集數據資料與其他相關資訊，並用經濟模型檢測是否有異數，監控計畫使聯邦交易委員會得警覺汽柴油價格之不尋常異變，並得迅速進行調查，惟價格異變僅係表示發生某些變化，而非指明有反競爭行為或聯合行為之存在。而德國聯邦卡特爾署就油品價格之執法，因為常有新聞媒體傳言公司間有聯合訂價之行為，故德國聯邦卡特爾署因而進行調查，但並無找到公司間聯合訂價之證據或相關供應商間之協議，無跡象顯示有超出平行行為之暗默勾結。 

四、主要建議事項 

 （一）立即可行之建議 

1. 對油價公式之修正建議 　　

因台灣中油在計算成本結構時，係將各部門統一進行會計報表編製，並未依各事業部門設立獨立會計帳務，故是否在計算油價變動時需加權80%作為反映進口原油成本變動值得進一步檢視，可考慮每年重新設算油品生產成本結構當中有多少比重歸屬於國際原油成本變化，以及進口油品來源地區，藉以作為油價公式當中的權數設定參考，俾利貼近國內最新經濟情勢，惟浮動油價機制係因應國際油價飆漲時期的非常做法，加上浮動油價機制已行之有年，政府應尊重機制不宜進行凍漲，長遠之計，油價之決定仍宜回歸市場機制，由市場來決定。 

2. 加油站營運費之機制建立 　　

加油站業者之主要營收來源項目為加油站營運費，然而，在近年各項人事費用、環保成本逐步上升下，已未能支應營運所需，且加油站營運費調整因無如同浮動油價般之運作機制，造成加油站業者經營成本無法反映外在成本變化而變動，導致業者退出市場，故為確保消費者能有便利的加油服務，宜考量加油站業者之相關成本，建立加油站營運費調整機制，藉以保障消費者權益。 

3. 探查供油商對集團加油站或加盟加油站間之合作條件 　　

由於台灣中油及台塑石化均同時供應油品予集團加油站或加盟加油站，而集團與加盟本身之結構與發油量存在差異，因此在向台灣中油及台塑石化採購油品時之條件可能不同，此舉可能容易造成加盟型加油站業者之市場競爭力於營運初始即未及集團業者，故宜探查對集團加油站或加盟加油站間之合作條件，確保加油站市場之公平交易行為。 

4. 提高油品價格的透明度 

觀諸世界各國競爭法主管機關執法，多國關注油品市場透明化。美國聯邦交易委員會自2002年啟動油價監測計畫，觀測美國主要城市供應鏈價格變動狀況。監測方法則由美國聯邦交易委員會經濟部門，接收各方（私人企業和美國能源部）提供價格數據，建置計價模型，判定油品供應鏈價格異常情況。 

德國卡特爾署於2013年成立燃料市場透明化機關，燃料市場透明化機關之主要目的為實在記錄燃料價格，使價格透明化以加強市場競爭。建立燃料市場透明化機關可以實在記錄德國加油站的燃油價格。石油公司和加油站經營者有向市場透明化機關報告燃油價格變化之義務，其將增強透明化程度，並加強競爭，另外，消費者並可取得及時與全面之加油站價格消息。相同政策思考亦見於澳洲，澳洲競爭及消費者委員會過去發現油品批發供應商呈現高度市場集中度，買賣雙方對價格透明化有失衡情形，因此澳洲競爭及消費者委員會持續監督油品市場之價格、成本與利潤，並於每年 12 月於官網上報導廠商價格資訊，包括解說零售價格的決定因素（原油、匯率等）。 

依據前述他國競爭法主管機關之作法，提高油品價格的透明度，可以幫助消費者做出更明智的決定，並鼓勵更有效的競爭，頗值得我國借鏡。可避免每遇國內油價上漲，我國公平交易會就遭批評沒有善盡執法機關或油品督導的責任。 

（二）長期性建議 

 1. 依循市場機制讓油品價格依供需雙方決定 　　

觀察亞鄰（韓國韓國、新加坡、香港、日本）及歐盟和英美等國之油品產業，其油品市場均已自由化，並且讓市場參與者在供需力量之下決定最終價格，並未特別制訂油品計價公式，且在多數國家的加油站市場裡，銷售油品的業務收入占總營收比重持續下降，非銷售油品的業務收入占總營收比重則漸次提高，加油站業者紛紛整合不同商業模式從事市場競爭。對照我國現況，雖然施行油價機制，但仍有主管機關介入干預之空間，且相關法規未能鼓勵業者從事多元化業務推廣，此和國際發展趨勢並不一致，故長期而言宜放寬石油管理法規範和取消油價公式，讓市場自由運作。 

2. 深入瞭解產業環境與競爭機制 　　

當政府和社會面對「不完美市場競爭」時，政府管制要有方法，政府主要任務可透過誘因機制的設計，營造一個公平競爭的環境，以避免廠商從事聯合行為或壟斷市場，獲取不當利益，另一方面，則可經由競爭維護消費者福利與產業秩序，政府也在規範或監督產業時獲得比較人性化的激勵策略，應用在競爭法的執法上，則有促使原被視為違反競爭行為的「當然違法」轉向兼採「合理理由」的趨勢發展，故需對對產業環境與競爭機制充分瞭解，抑或透過心理學完全掌握人的經濟行為，並予以融入激勵管制的設計方案中，以引導廠商進入市場競爭環境。 

3. 立法制定公平交易法除外之規定，交由產業主管機關管理 所謂浮動油價機制，其全名為「國內汽、柴油浮動油價調整機制作業原則」，係由經濟部報請行政院財經小組會議通過後，台灣中油即據以辦理調價作業，並由經濟部督導及核定。而「國內汽、柴油浮動油價調整機制作業原則」依前述規定，非屬經立法院通過且總統公布之法律，又非屬法規命令，得否適用公平交易法第46條規定，即存在很大的爭議。其次，「國內汽、柴油浮動油價調整機制作業原則」雖未限制人民之自由權利，但油品價格涉及公共利益之重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，經濟部始得據以訂定法規命令。 

再者，若要將特定行業排除於競爭法規範之外，實應交由目的事業主管機關（經濟部）立法為之，以善盡目的事業主管機關與油品督導的責任。以新加坡為例，新加坡政府認為競爭法雖不規範某些重要行業，但重要行業會由該行業特別規定所規範，並會因應市埸發展，檢討對重要行業的豁免。新加坡政府亦指出部分重要行業和領域未有納入新法例的規管範圍，它們將會由所屬行業的規管機構所規管。此等針對個別行業的規管機構具有有關行業的專業知識，更適合處理有關行業的競爭事宜。觀察美國近年司法實務發展，傾向反托拉斯法應避免干涉既有的經濟管制，以維護管制架構。若以相同思考模式檢視我國油品市場，要將浮動油價機制排除競爭法規範範圍，非不得為之，特別是經濟部具有油品市場的專業知識，擁有管理的資源與能力，更適合處理油品市場之事務，更能就油品市場競爭機制為更完整的規範，因此，可交由經濟部依據石油管理法規管。