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時論及政策廣場

顏慧欣:川普只是在創造談判籌碼



  美國總統川普簽署了外界關注的指令,要求美國貿易代表署(UST R)針對中國在智財權的政策,特別是強制技術移轉等作為,是否有 損害美國經濟利益、降低公平競爭條件以及美國勞工就業機會等問題 進行了解,以決定是否要展開後續調查。


  由於中美貿易衝突風險又驟然飆高,使得各界很關心這個發展的影 響,但按美國法制,川普這個舉動只是啟動美國政府301調查的評估 程序,未來是否會立案調查都有變數,更別說最後認定中國違法甚至 進行制裁,目前看來是創造談判籌碼的性質居多,還很難評估對貿易 的衝擊。


  美國《1974年貿易法》第301條授權總統可針對各國違法或造成損 害的不公平貿易行為採取對應措施。至於「特別301條款」則是特別 針對在智慧財產權的不公平貿易行為,要求USTR進行定期調查並做出 評估報告。兩者差異在於一般301可以談判或制裁作為消除不公平貿 易行為的手段,但特別301只能提出報告作為談判基礎,並未授權可 進行貿易制裁。在這個架構下,美國其實已連續多年將中國列為「年 度特別301報告」的優先觀察名單,也指名其是另一份「智財權不定 期檢討」報告中列為是販賣仿冒盜版商品、違反智慧財產權的「惡名 昭彰市場」。而川普在這次指令中特別指出強制美國企業移轉技術的 問題,過去3年特別301報告都有提出關切,並指出與中國發展「製造 2025」政策,想提升重點領域技術層次有關。


  不過在美國法制下,這2份報告充其量僅可作為美中對話及談判的 背景,本身並無法直接作為貿易制裁的基礎。若要以此為由進行貿易 制裁,就必須回到「一般301條款」的授權。這解釋了為何本次川普 的指令,是依據302條款要求USTR考慮是否要展開調查的原因。未來 一旦USTR決定立案調查,主要的任務就是認定中國是否構成「不公平 貿易行為」。如經調查認為成立,則USTR可向美國總統建議採行3種 回應方式:停止履行美國應給予對方的經貿優惠、提高中國進口關稅 或增加對其服務貿易限制,以及透過協商由中國自願提出補償,並與 美國簽署符合逐步降低限制的雙邊協議。


  美國在1980至90年間頻繁使用301條款調查,作為美國因應其貿易 對手國不公平貿易行為的主要制裁手段。然而WTO於1998年由歐盟所 提出的爭端案件中,認定美國不可片面決定他國是否損害美國利益並 予以制裁後,過去20年間啟動調查的案件大幅減少,更無片面制裁的 案件。川普上任後,具有強烈單方性的301條款又重出江湖,又因為 拿中國祭旗,美中關係的敏感度使得本案備受關注。不過這將會是一 個冗長的過程,且外部變數極多,因此短期內對兩岸,甚至日、韓等 國暫無直接影響。密切觀察其變化是現階段最好的對策。


作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心副研究員/顏慧欣

資料來源:中國時報 A14/時論廣場 2017/08/16

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